近年来，境内机构内保外贷签约额快速增长，在解决境外企业融资难、融资贵，支持“走出去”企业发展等方面发挥了积极作用。但在内保外贷业务快速发展的过程中，也有部分国内企业借内保外贷履约方式进行违规操作，以达到违规跨境套利或境外投资并购的目的；一部分经办银行在业务尽职调查方面也存在疏漏，客观上纵容了违规业务行为。这引发了国内学界对内保外贷业务作用的争议。就此，《中国外汇》专访了国家外汇管理局管理检查司司长徐卫刚。徐卫刚认为，内保外贷业务在经济发展中的作用是积极的，在跨境资金流动中的作用也是正面的；尽管存在部分“不和谐”现象，但“瑕不掩瑜”，风险总体可控；今后，外汇局将一如既往地积极支持开展真实合规的内保外贷业务。

《中国外汇》：近年来，我国境内机构内保外贷余额增长较快。您认为其中的原因是什么？快速增长背后是否存在违规的情况？

徐卫刚：内保外贷业务的快速增长，是多种因素综合作用的结果。一是从经济发展的基本面看，随着我国综合国力的提升及对外开放战略的深化，企业“走出去”更好地利用“两个市场、两种资源”的需求持续增长，企业对外投资经营活动日趋活跃，我国也逐步从资本净输入国变为资本净输出国。根据商务部的数据，截至2016年末，我国境外直接投资存量达到1.3万亿美元，设立境外企业3万多家，覆盖了全球80％以上的国家/地区。二是从市场供需层面看，一方面，随着企业对外投资规模的不断扩大，相关的境外融资需求持续增加，再加上大量境外中资企业由于经营时间短、资信水平难以获得认可，境外融资难、融资贵的问题较为普遍，内保外贷遂成为其主要融资渠道；另一方面，金融机构海外分支机构海外运营的时间短，海外业务拓展较难，因此与境内同业联动合作为境内企业提供内保外贷业务，成为其竞相开展的“优质业务”，且国内外汇存款的增加也促使银行需要拓宽外汇资金的使用渠道，增加境外贷款投放。三是从政策环境看，2014年5月，国家外汇管理局出台了《关于发布〈跨境担保外汇管理规定〉的通知》（汇发〔2014〕29号），从当年6月1日开始，对包括内保外贷业务在内的跨境担保业务以登记为主要管理方式，取消了大部分资格条件限制，也取消了境内机构融资性和非融资性内保外贷的事前审批或指标核定，取消了担保履约核准。这是外汇局紧紧围绕党中央、国务院的工作部署，加快推进简政放权和政府职能转变、大力改革攻坚、降低制度性交易成本、促进贸易投资便利化的重要举措。实际上，这也是从管理上为内保外贷业务的发展“松绑”。四是从资金成本看，境内外资金成本差异也成为近年来内保外贷快速发展的重要因素。内保外贷业务为境内企业“走出去”、更好地利用境外低成本资金提供了便利，有利于降低“走出去”企业的境外融资成本，提升其经营水平和竞争能力。

当然，在内保外贷快速发展并发挥其积极作用的同时，我们在日常外汇检查工作中也发现了一些违规现象。从2017年一季度开展的银行内保外贷专项检查的情况看，一些企业利用跨境担保业务取消资格限制、取消数量限制、取消履约核准等政策宽松的条件，为规避或绕开境外直接投资等相关管理，借助内保外贷的履约，违规向境外转移资金，以达到跨境套利或境外投资并购的目的。而在此过程中，一些经办银行在境外主体资格不合规、明显缺乏还款能力、交易背景不真实或资金用途存疑等情况下，未对交易的异常和可疑点进行尽职审查，仍为企业办理了内保外贷业务，客观上纵容了企业利用内保外贷履约向境外违规转移资金的行为，扰乱了外汇市场秩序，增大了跨境资金流动风险。

《中国外汇》：有观点认为，内保外贷顺应了我国资本外流压力下的监管转变，但是这一政策的有效性及在跨境资本流动中能否发挥积极正面作用还有待观察。您如何评价内保外贷在经济发展中的作用？

徐卫刚：如前所述，近年来，在政策和市场因素的共同作用下，内保外贷为境外中资背景的企业提供了有效的金融支持和服务，在支持实体经济发展、支持我国企业“走出去”的过程中发挥了重要作用。内保外贷业务与境外直接投资的联动性日益增强，业务本身也取得了巨大的发展，推动境内机构内保外贷余额快速增长。2015年、2016年，境内机构内保外贷余额较上年末分别增长36%和46%。从内保外贷境外融资的角度看，内保外贷业务的发展确实在一定程度上起到了缓解资金流出的积极作用。

但从另一角度看，近年来银行内保外贷履约额也呈逐渐上升趋势，2015年和2016年，境内银行内保外贷履约额分别同比增长了53%和90%。尽管履约总体规模不大，但这也意味着，越来越多的对外融资性担保发生了履约，并使得担保项下资金流往境外。

总体来讲，内保外贷在经济发展中的作用是积极的，在跨境资金流动中的作用也是正面的；尽管存在部分“不和谐”的现象，但“瑕不掩瑜”。因此，外汇局今后仍将一如既往地积极支持开展真实合规的内保外贷业务。

《中国外汇》：您认为，在推进内保外贷业务发展的同时，有哪些风险需要加以关注和警惕？目前的风险是否如国内一些学者所说的那么严重？

徐卫刚：内保外贷业务在支持经济发展中的积极作用是主要的，但是其潜在的风险也应引起注意。一是增大了对外债务压力和跨境资金流出风险。内保外贷名义上虽然是对外或有负债，但如果境外债务人不能按时还款，境内担保人就需要履行担保责任。此时，或有负债将转变为实际对外债务，进而带来跨境资金的流出。如果短期内大量内保外贷集中履约，就可能对我国国际收支、人民币汇率、金融系统流动性、外汇储备产生一定的冲击。二是企业借内保外贷渠道规避境外直接投资等管理政策，使相关管理政策被“架空”。目前相对于境外投资、境外放款政策，内保外贷手续简便、管理宽松，无需经过相关部门审批，也不受企业所有者权益的限制，客观上成为企业规避管理、向境外转移资金的便捷通道。三是银行在境内企业提供反担保的情况下，往往忽视对境外借款主体资格、第一还款资金来源的风险评估，极易触发履约担保的责任，易将境外风险传导至境内。四是内保外贷呈现一定的“负债境内化、资产境外化”特征，如不加以适当监管，可能会对我国金融安全与稳定造成较大影响；同时，企业实际控制人也可以通过控制内保外贷履约与否，“切割”境外资产和境内负债，实现跨境资产布局。

尽管如此，当前境内机构内保外贷余额增长仍处于合理区间，绝大部分内保外贷均具有真实、合规的贸易投资背景，履约额和履约率均保持在较低水平：近三年累计履约额不足200亿美元。这不论是与我国跨境收支规模相比，还是与我国外汇储备规模相比，都是非常小的。因此，当前内保外贷业务总体正常，风险可控。

《中国外汇》：当前，国家外汇管理局对内保外贷业务的监管重点主要指向哪些方面？对于开展内保外贷业务的境内机构，您又有哪些建议？

徐卫刚：内保外贷业务的主要管理政策是2014年6月1日起施行的《跨境担保外汇管理规定》（汇发〔2014〕29号）。今年，外汇局又出台了《国家外汇管理局关于进一步推进外汇管理改革完善真实合规性审核的通知》（汇发〔2017〕3号），并发布了相关政策解答。新政主要是针对内保外贷业务中出现的一些问题及存在的风险，从多个方面加强了监管。一是加强了对银行内保外贷履约的管理。明确要求新签约的银行内保外贷如发生履约，须先使用自有资金履约，不得以反担保资金直接购汇履约；银行履约后造成本外币资金不匹配的，需经所在地外汇局备案后办理结售汇相关手续。这一措施旨在强化银行作为担保合同第一还款人的责任，促使其在提供内保外贷业务时，切实履行对债务人还款能力、预计还款来源、境外融资用途及履约倾向等方面的尽职审查义务，避免盲目扩张业务规模。二是加强内保外贷与境外直接投资的协同监管力度。明确要求以内保外贷替代境内出资的境外投资项目，如果有关项目不符合当前境外直接投资管理原则，应暂停办理相关跨境担保业务。三是加强本外币协同监管，避免出现“一松一紧”的管理漏洞，以及由此产生的监管套利。此外，对于日常监管，我们将进一步重点关注内保外贷金额较大或异常增长及发生履约的机构，同时加强对内保外贷履约可能性的分析和评估。

在此，需提示开展内保外贷业务的境内机构，尤其是银行，在办理内保外贷业务过程中，应严格遵守相关法律法规，切实提高合规意识和审慎意识，加强真实性合规性的审核力度，防止不法企业将内保外贷业务变成违规转移资金、违规跨境套利的通道。

《中国外汇》：为进一步促进内保外贷业务的健康发展，外汇局对违规行为采取了哪些打击措施，取得了哪些成果？您能否为境内机构提示一下打击的重点内容？

徐卫刚：从2016年起，我们就注意到内保外贷业务的异常增长以及履约额迅速上升的情况，并自2017年初在全国13个重点地区部署开展了对银行内保外贷业务的专项检查。检查发现，银行在办理内保外贷及后续履约业务时存在未尽职审核等违规行为，客观上纵容了企业借对外担保履约进行资金跨境转移。专项检查共发现银行此类违规行为100余笔，违规金额达8.7亿美元。对此，我们对违规银行进行了严厉处罚，主要包括采取高限罚款、没收违法所得、暂停相关外汇业务、追究责任人员责任、公开通报等。通过这些措施，提高银行的违规成本，震慑违规银行，并取得了显著成果。近期，我们正在对9个地区组织开展新一轮银行内保外贷检查。

今后，外汇局还将根据监管需要，依据相关法律法规，对银行和企业内保外贷业务组织开展专项检查。其中，对于银行的检查重点包括：是否对债务人主体资格合法性进行了尽职审核，保证金来源是否合法，是否对担保项下资金用途进行了尽职调查，是否对贷款合同进行了后续管理，是否对预计的第一还款资金来源、担保履约的可能性进行了尽职审核，是否对相关交易背景进行了尽职调查，是否以适当方式监督债务人按申明用途使用担保项下的资金，是否在明知或者应知担保履约义务确定会发生的情况下，仍签订跨境担保合同，以及是否按规定办理了相关履约以及结售汇手续，等等。

《中国外汇》：针对2017年开展的对银行内保外贷业务的检查，市场有传言称，外汇局将加大对违规问题的监管和处罚力度，凡是履约的内保外贷业务都要处罚。对此，您有什么要澄清或回应的吗？

徐卫刚：首先要澄清一下，我们并没有对所有发生履约的内保外贷业务都进行了处罚。我们查处的重点，或者说是严厉打击的对象，始终是那些虚假担保和恶意担保的违规行为；是那些利用内保外贷履约向境外违规转移资金，或违规跨境套利，或规避相关管理实现境外并购或直接投资的违规行为；是那些未按规定履行尽职审核职责，在境外主体资格不合格、明显缺乏还款能力、资金用途存疑等情况下，仍为企业提供内保外贷业务的违规行为。

需要重申的是，我们对内保外贷的主要管理政策没有变，积极支持市场主体开展真实合规的内保外贷业务的原则没有变，支持服务实体经济的目标没有变。因此，对于真实合规的内保外贷业务，都可以像以前一样正常开展。