2023年12月7日，国务院正式发布《全面对接国际高标准经贸规则推进中国（上海）自由贸易试验区高水平制度型开放总体方案》（以下简称《总体方案》）。这是自2013年上海自由贸易试验区（以下简称自贸试验区）建立以来，国务院发布的第五个上海自贸试验区改革方案。上海自贸试验区将在十年建设基础上，按照《总体方案》的总体要求和任务举措，全面实施自贸试验区提升战略，打造国家制度型开放示范区。

《总体方案》的重要意义

推进高水平对外开放、建设更高水平开放型经济新体制，是新时代加快完善社会主义市场经济体制的重要内容，是主动构建新发展格局、妥善应对百年变局的迫切要求。自贸试验区是我国改革开放综合试验平台，党的二十大提出实施自贸试验区提升战略，意味着自贸试验区要在全面总结十年建设经验基础上，在更广领域、更深层次开展探索，努力建设更高水平自贸试验区。

自贸试验区提升战略的主要方向和主要内容是推动由商品和要素流动型开放向高标准对接国际经贸规则，深入推进规则、规制、管理、标准等制度型开放转变，推动全方位对外开放，建设更高水平开放型经济新体制，更好服务构建新发展格局。2023年11月30日，习近平总书记在深入推进长三角一体化发展座谈会上发表重要讲话时再次强调，大力实施自贸试验区提升战略，推进上海自贸试验区临港新片区更高水平对外开放。为贯彻落实党中央、国务院推进上海自贸试验区（含临港新片区）更高水平对外开放的指示精神，《总体方案》对标《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP）、《数字经济伙伴关系协定》（DEPA）等国际高水平自由贸易协定规则条款，主动全面对接高标准规则，推进高水平制度型开放。《总体方案》对于高水平开放的意义与2013年9月的《中国（上海）自由贸易试验区总体方案》有共通之处。2013年的改革方案开启了为全面深化改革和扩大开放探索新路径、积累新经验的先行先试，以制度创新为主线引领了全国自贸试验区的发展和全国的改革开放。2023年的《总体方案》是在上海自贸试验区建设十周年的基础上，朝着更宏大的国家战略目标、更高的开放水平、更全面的制度创新系统集成、更强的引领作用再出发，实现自贸试验区提升发展，打造国家制度型开放示范区，在推进中国式现代化进程中充分发挥龙头带动和示范引领作用。

《总体方案》是制度型开放的“任务清单”

国际高标准自由贸易协定的一个重要特点是条款内容从边境措施向边境后措施延伸，从基础性的货物贸易自由化向更深层次的制度和法律层面拓展。与制度型开放相关的经贸规则主要包括外商投资准入前和准入后国民待遇（高标准投资保护和负面清单模式）、公平竞争和竞争中立（非国别和非所有制歧视的商务环境及监管要求）、知识产权保护（包括非强制性技术转让）、服务贸易开放（包括金融服务、数字贸易开放和数字自由跨境流动）、资金自由转移（与投资相关的资本和利润自由跨境转移）、政府采购非歧视和透明化原则（世界贸易组织协定下的《政府采购协定》）、投资者与东道国争端解决机制（ISDS）、劳工权益保护、全面可执行的环境义务，等等。《总体方案》的内容和措施基本覆盖了制度型开放的国际经贸规则。

一是加快服务贸易扩大开放。推动金融、电信等重点领域高水平开放，提升跨境投融资便利化，支持跨国公司设立资金管理中心，提高电信业务服务质量，引领服务业制度型开放。

二是提升货物贸易自由化便利化水平。优化完善进境修理货物、商用密码产品、医疗器械等特定货物进口管理，试点实施简化境内检疫程序、扩大预裁定申请主体等便利化措施，着力构建科学、便利、高效的管理模式。

三是率先实施高标准数字贸易规则。支持上海自贸试验区率先制定重要数据目录，探索建立合法安全便利的数据跨境流动机制，加快数字技术赋能，推动电子票据应用，推进数据开放共享，构筑数字贸易发展新优势。

四是加强知识产权保护。加大商标、专利、地理标志等保护力度，进一步加强行政监管和司法保护，全面提升知识产权保护能力。

五是推进政府采购领域改革。接轨国际通行规则，进一步优化采购程序，完善采购管理，加强采购监督，构建规范透明、科学严密的政府采购管理体系。

六是推动相关“边境后”管理制度改革。深化国有企业改革，加强劳动者权益保护，支持开展绿色低碳领域国际合作，鼓励环境产品和服务进出口，营造公平、透明、可预期的发展环境。

七是加强风险防控体系建设。完善监管规则，创新监管方法，健全权责明确、公平公正、公开透明、简约高效的监管体系，推进全流程监管。

《总体方案》要求上海自贸试验区啃最硬的“骨头”，攻最难的难点，以更高水平率先推进全方位制度型开放，率先构建与制度型开放相衔接的制度体系和监管模式。例如，在货物贸易领域实现更高水平自由化便利化，在服务贸易领域深化金融服务等领域开放，在数字贸易领域加强国际合作交流，在知识产权领域提升全流程保护水平。这将有力促进商品、技术、资金、数据等要素跨境自由便利流动，增强对国际商品和资源要素的吸引力，为推进高水平制度型开放积累经验。

《总体方案》中的改革亮点

全面深化改革开放要聚焦高质量发展这一首要任务，推进中国式现代化，《总体方案》的政策举措中有诸多亮点符合这一战略定位。

一是《总体方案》提出的加快服务贸易扩大开放，提升货物贸易自由化便利化水平，率先实施高标准数字贸易规则等任务措施，优化了贸易管理方式，既服务实体经济，又有利于提升全球资源配置功能，符合深化高水平改革开放推动高质量发展的战略定位。

二是《总体方案》试点的80条措施中，有50%以上涉及“边境后”规则，包括加强知识产权保护、推进政府采购领域改革、推动相关“边境后”管理制度改革等，既是对标CPTPP和DEPA等高标准经贸协议的先行先试，又是主动对照相关规则、规制、管理、标准，深化国内相关领域改革的压力测试，将有力服务构建高水平社会主义市场经济体制，以及推进高水平对外开放和新一轮全面深化改革。

三是《总体方案》提出加快服务贸易扩大开放，并将扩大金融服务开放放在重要位置，符合国际上服务贸易开放前沿规则。金融领域开放创新是上海自贸试验区的重要特色。助力上海国际金融中心建设，成为上海国际金融中心核心承载区，是上海自贸试验区的主要任务之一。根据上海自贸试验区的提升发展要求，亟需实施资金便利收付的跨境金融管理制度，推动跨境金融服务便利化，探索自由贸易账户本外币一体化试点，实现资本市场更大范围开放和资本自由跨境流动。《总体方案》直接将金融服务列入“加快服务贸易扩大开放”一节，这种安排是适应CPTPP规则的，因为CPTPP的服务贸易章节就是包括金融服务。而且这次的金融服务开放聚焦电子支付，涉及到数字身份跨境认证、推进数字人民币试点、金融数据出境等高阶开放领域，加强前沿技术在电子支付、跨境资产管理等领域的应用，拓宽数字金融服务在国际经贸往来中的应用场景，这对上海自贸试验区高水平开放和有效风险监管提出了更高目标。金融服务开放还包括深化金融科技合作、便利跨境资产管理、建设再保险国际板、审慎探索在临港新片区内放宽非居民（离岸）并购贷款限制等扩大资本市场开放的举措，同时提升自由贸易账户系统功能，实现资金在上海自贸试验区与境外间依法有序自由流动，提升经营主体统筹配置境内外资金的能力、跨国公司跨境资金集中运营能力以及上海金融市场和金融产品面向国际市场的服务水平。以上这些金融开放措施将大大提升上海自贸试验区资金流动自由度，提升跨境金融服务水平和效率，加快建设以跨境金融、数字金融等“新金融”为主体业务的上海国际金融中心核心承载区。

四是《总体方案》主动对接国际高标准数字贸易规则，聚焦数据跨境流动、数字技术应用、数据开放共享等前沿领域实施开放创新。《总体方案》要求上海自贸试验区“率先实施高标准数字贸易规则”，在数据跨境流动、数字技术应用、数据开放共享和治理等方面对标DEPA相关规则开展先行先试。过去上海及全国各地自贸试验区在数字贸易相关的数字跨境流动、数字身份认证、数据开放共享等方面都作了一些探索，但如金融、证券、IPO数据，企业的研发、员工等信息数据申报出境尚未有大的突破，数字身份认证互操作也仍处于研究阶段。《总体方案》赋予了上海自贸试验区率先实施高标准数字贸易规则：其一，建立数据分类分级保护制度。制定重要数据目录，指导数据处理者开展数据出境风险自评估，实施数据安全管理认证制度，探索建立合法安全便利的数据跨境流动机制，提升数据跨境流动便利性，推动数字产品、数字技术、数字服务等数字贸易相关领域的发展。其二，推进数字技术创新应用。支持上海自贸试验区参考联合国国际贸易法委员会电子可转让记录示范法，推动电子提单、电子舱单等电子票据应用，研究完善接轨国际的数字身份认证制度。其三，推动数据资源开放共享。建立健全数据共享机制，支持探索开展数据交易服务，创建数据要素流动创新平台，制定数据、软件资产登记凭证标准和规则，鼓励开发以数据集为基础的产品和服务，提升数字价值捕获能力。以上这些开创性试点既使上海自贸试验区提升数字经济、数字贸易国际竞争力，又为国家数字经济、数字贸易接轨国际提供可复制推广的经验。

以《总体方案》为标志，上海自贸试验区开始了新征程。在新征程上，上海自贸试验区将在全面总结十年建设经验基础上，深入实施自贸试验区提升战略，勇做开拓进取、攻坚克难的先锋，在更广领域、更深层次开展探索，努力建设更高水平自贸试验区。

作者系上海财经大学自由贸易区研究院院长