作为我国宏观经济管理的核心工具,五年规划始终承载着国家发展战略的阶段性部署与长远目标的衔接功能。“十四五”（2021—2025 年）时期作为全面建设社会主义现代化国家的开局五年,在复杂多变的国内外环境中推进了经济高质量发展、科技创新突破、民生福祉提升与绿色转型等关键任务,其收官之际的成果与挑战为“十五五”（2026—2030年）时期奠定了基础。“十五五”时期作为向2035年基本实现社会主义现代化目标迈进的关键五年,或将承担起深化改革、攻坚绿色转型、培育新质生产力、完善民生保障的历史使命。基于此,笔者系统回顾“十四五”规划的实施成效与政策演绎,并尝试对“十五五”规划可能的发展脉络与核心关注领域进行前瞻性分析。

“十四五” 规划回顾：成效、挑战与政策演进

“十四五”规划的特征：目标导向升级,对民生与安全重视度提升

我国“五年规划”的发展理念,经历了一系列的演进。“一五”计划到“五五”计划更多的是以“过渡时期总路线”和“社会主义建设总路线”为指导,强调以赶超发展实现工业化为发展目标、以优先发展重工业为战略重点。“六五”计划到“九五”计划,强调以改革和开放为动力,以追求经济增长和发展社会生产力为核心目标,管理方式从行政指令性计划、政府直接配置资源逐步向符合市场经济规律的宏观经济管理转变,大幅度缩减计划管理的范围和指标,且精简管理机构、下放计划决策权。“十五”计划到“十三五”规划,则进一步强调可持续发展并逐步提出“以人为本”“科学发展观”等发展理念。

“十四五”“十五五”“十六五”规划锚定2035年基本建成社会主义现代化强国的目标。结合“十四五”规划中提出的“重点领域关键环节改革任务仍然艰巨,创新能力不适应高质量发展要求,农业基础还不稳固,城乡区域发展和收入分配差距较大,生态环保任重道远,民生保障存在短板,社会治理还有弱项”等问题,“十四五”规划对经济发展、产业创新、区域布局、振兴乡村、民生福祉、绿色生态、文化软实力、安全保障等8大领域作出部署。

相较于过往规划,“十四五”规划呈现三大特征。第一,目标导向升级。“十四五”规划不再设定国内生产总值（GDP）增速的具体数值,而是弱化速度、强化质量,将全员劳动生产率、数字经济核心产业增加值占比等质量型指标纳入考核。这一转变标志着我国经济发展模式从“速度优先”转向“质量优先”,旨在推动经济实现内涵式增长。第二,“十四五”规划中,民生权重的大幅提升。规划设置了7项民生福祉类指标,占比超过1/3,涵盖居民收入增长、婴幼儿托位数、人均预期寿命等,体现出我国在经济发展新阶段,对效率与公平之间关系的再平衡。第三,“十四五”规划中,安全维度目标的全面强化。规划新增了粮食综合生产能力、能源综合生产能力等安全保障指标,且产业发展层面更注重构建自主可控、安全高效的产业链供应链体系。

“十四五”规划成效回顾：高质量发展之路的初步实践

“十四五”时期（2021-2025年）作为中国迈向全面建设社会主义现代化的开局五年,成效显著,大部分核心指标已实现或超越预期。“十四五”时期,我国经济总量连续跨越多个万亿大关,预计2025年将达到140万亿元左右,且对世界经济增长的贡献率保持在30%左右,彰显出强大的韧性。在创新方面,2024年全社会研发经费投入强度接近经济合作与发展组织（OECD）国家平均水平,研发投入强度增至2.68%,全社会研发经费投入规模比“十三五”期末增长近50%。森林覆盖率提升至25%以上,单位GDP能耗显著下降。同时,民生福祉持续改善,每年城镇新增就业稳定在1200万人以上。这些成效共同为全面完成“十四五”规划目标、实现高质量发展奠定了坚实基础。

在取得重大成就的同时,“十四五”规划的实施也面临诸多挑战。中期评估报告明确指出,关键核心技术“卡脖子”问题依然突出,制约着产业链供应链的安全与自主可控。此外,扩大居民消费的长效机制尚不健全,重点领域改革仍需攻坚克难。部分约束性指标,如单位GDP能源消耗和二氧化碳排放的降低进度,滞后于预期。尽管在经济总量和结构优化方面取得了长足进步,但在发展质量、内外循环畅通以及风险防范等深层次问题上仍有较大提升空间。

“十四五”期间政策演进：推动绿色升级,从粗放管理到“科学化”转型

“十四五”规划初期,部分地区为快速达成能耗双控目标采取“一刀切”限产限电措施。2021年部分地区工业增加值增速短期内大幅下滑,正缘于“一刀切”限产限电措施。在此背景下,2021年末中央经济工作会议明确“新增可再生能源不纳入能源消费总量控制”,推动政策重心从总量控制转向结构优化；2022年,党的二十大报告提出,要完善能源消耗总量和强度调控,重点控制化石能源消费,逐步转向碳排放总量和强度“双控”制度；2024年《2024—2025年节能降碳行动方案》落地则进一步细化分行业改造目标,标志着调控方式从行政指令向市场导向的科学化转型。

此轮节能减排或重点在于通过税收优惠、财政补贴等引导类政策,代替“供给收缩”类政策,引导高耗能行业将资本投向节能降碳技术。2024年6大高耗能行业工业增加值平均增速维持较高水平,达4.2个百分点,相比之下用电量增速仅为2.6%,表明企业未因环境约束被迫停产,反而通过技术升级实现转型。政策模式的转变既避免了“一刀切”对经济的冲击,又达成经济增长与绿色发展的良性互动,为“十四五”高质量发展提供重要支撑。

“十五五” 规划前瞻：迈向2035的关键五年

“十五五”历史定位：承前启后的关键五年

“十五五”时期（2026—2030年）是全面建设社会主义现代化国家征程中的关键五年（见图1）。作为党的二十大战略部署的重要一环,“十五五”与“十四五”“十六五”共同构成向2035年基本实现社会主义现代化目标奋进的连续进程。“十四五”时期是奠定基础、明确方向的开局起步阶段,“十六五”时期将聚焦冲刺收官。“十五五”时期正处于承前启后的中间节点,既是对“十四五”规划深化推进的时期,也是对2035年目标进行中期检验的关键阶段。

“十五五”规划或与经济高质量发展、深化绿色转型和关键领域改革绑定。经济高质量发展方面,为实现2035年经济总量或人均国内生产总值比2020年翻一番的远景目标,“十五五”时期我国经济总量需保持年均4%左右的名义增速（实际GDP增速或在4.5%左右）。从时间节点看,2029年前或需完成党的二十届三中全会部署的300多项改革任务,2030年则需实现非化石能源消费比重达到25%左右、单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年下降65%以上的碳达峰目标。

深化绿色转型方面,规划或在产业发展领域重点加快结构调整与绿色化、智能化升级等。根据《2030年前碳达峰行动方案》,到2025年,非化石能源消费比重需达到20%左右,单位国内生产总值能源消耗和二氧化碳排放分别比2020年下降13.5%和18%。在此基础上,“十五五”时期将进一步攻坚,确保到2030年非化石能源消费比重达到25%左右,单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年下降65%以上,顺利实现碳达峰目标。然而,从中期评估看,“十四五”规划中的部分生态环保类指标完成度滞后于预期。根据中期评估报告,截至2023年末,“十四五”规划20项主要指标虽实现了“时间过半、任务过半”,但单位能耗及碳排放降低进度明显偏低。考虑到2021—2023年单位碳排放强度累计降低4.6%,若要完成“十四五”规划设定的18%左右的总降幅,2024—2025年碳排放强度则需大幅下降约14%,或指向“十五五”期间,生态环保领域政策或需“赶进度”。

关键领域改革方面,党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》部署了300多项改革任务,要求于2029年前全面完成,这为“十五五”规划设定了明确的改革时间表。300多项改革任务涵盖经济体制、科技人才、绿色转型、民生保障等15个关键领域。其中,市场化改革（如全国统一大市场建设、民营经济促进法等）、新质生产力培育（新兴产业、未来产业发展、科研体制破壁等）、绿色低碳转型（非化石能源占比25%、单位GDP碳排降65%以上）及民生制度完善（社保全国统筹、生育支持体系等）或是“十五五”期间重点推进领域。上述重点领域改革或不仅是对“十四五”时期改革成果的深化和拓展,更是破解发展瓶颈、激活内生动力的关键举措,旨在为实现2035年远景目标提供坚实的制度保障。

“十五五”规划的三大关键词,高质量发展深化、绿色转型攻坚、关键领域改革,并非孤立存在,而是相互作用、彼此支撑的有机整体。高质量发展为绿色转型和关键领域改革提供坚实的物质基础；绿色转型推动经济发展方式转变,创造新的增长空间；关键领域改革则是实现高质量发展与绿色转型的制度保障。三者协同共进,共同旨在构建一个更具弹性、更可持续、更具包容性的现代化经济体系,为2035年远景目标的实现奠定坚实基础。

同时,“十五五”规划整体谋篇布局或将重点围绕深化新发展阶段、贯彻新发展理念和构建新发展格局三大主旨。在新发展阶段下,规划的核心在于强调经济发展韧性与安全,特别是产业链供应链的自主可控。面对外部风险冲击,我国或需构建自主可控、安全可靠的产业链供应链体系,减少对外部关键技术、原材料的依赖,增强经济发展的韧性与抗风险能力。例如在半导体领域,加大对芯片制造、设计等核心环节的研发投入,培育本土龙头企业,提高芯片自给率。新发展理念的贯彻将以创新、协调、绿色、开放、共享的理念引领高质量发展。创新是引领发展的第一动力,通过科技创新推动产业升级,提高全要素生产率；协调发展注重解决区域、城乡发展不平衡问题；绿色发展要求推动经济社会发展全面绿色转型,实现人与自然和谐共生；开放发展强调在更高水平上扩大对外开放,积极参与全球经济治理；共享发展致力于让发展成果更多更公平惠及全体人民。同时,新发展格局的构建将进一步释放内需潜力,强化国内大循环的主体地位,并通过拓展多元化国际市场、推动共建“一带一路”建设,实现国内国际双循环的相互促进。在我国超大规模的国内市场背景下,通过完善收入分配制度、提升社会保障水平等措施,激发居民消费潜力,同时加强国内基础设施建设,优化产业布局,提升国内供应链的稳定性与效率。在国际循环方面,积极拓展多元化国际市场,推动共建“一带一路”高质量发展,参与全球贸易规则制定,提升在全球经济治理中的话语权等。

部委课题及地方会议动态透露的“十五五”规划信号

国家发展改革委作为规划统筹部门,早已在2024年1月、3月,分两批发布“十五五”规划研究课题,为规划编制提供基础性支撑。第一批课题聚焦内外环境研判与发展基础研究,深度剖析“十五五”时期国际环境的复杂变量。围绕世界经济走势、全球科技产业变革,探究国际经济格局演变对我国贸易、投资的传导路径,以及前沿技术迭代对产业生态的重塑逻辑；从全球产业链供应链重构、经贸规则演变维度,结合国际秩序与全球治理体系变革趋势,解析外部环境对我国经济安全与发展空间的影响。同时,向内聚焦国家发展阶段性特征,研究人口结构变迁、人工智能技术革命等国内变量,预判“十五五”时期经济社会结构演化方向,为规划编制筑牢认知基础,精准锚定发展方位。

第二批课题着力于战略落地与重点领域突破,聚焦国家发展关键环节的实践路径。以交通运输、流通体系等基础设施研究为依托,探索硬件支撑与重大生产力布局的适配逻辑；在社会民生领域,围绕职业教育、医药卫生体制改革,构建人才培养与公共服务体系优化路径。生态环境与城乡建设研究,衔接绿色发展理念,破解污染防治与资源集约难题；宏观经济治理、金融风险防控等课题,立足国家经济安全,设计逆周期调节与风险抵御机制。前后两批课题,为“十五五”规划提供全方位研究支持；从产业发展看,聚焦数字经济、服务业升级、产业新赛道培育,挖掘经济增长新动能；亦通过深化市场化改革、优化央地财政关系、促进不同所有制企业协同发展,夯实制度保障。

其他部委则聚焦职能领域,深化“十五五”专项规划研究。工信部围绕工业资源综合利用,针对大宗工业固废、废旧动力电池等再生资源,梳理“十四五”实施成效与“十五五”发展形势；国务院国资委从央企布局出发,强调新兴产业培育与关键技术攻关,以重大项目谋划强化国有经济战略支撑；交通运输部聚焦智慧交通与多式联运,通过科技创新驱动港口、航运设施升级,塑造世界一流交通基建体系；国家粮食和物资储备局、能源局分别锚定粮食安全、能源转型,在资源储备布局、新能源与储能发展上开展深化研究。各部委通过问题导向的调研、任务导向的规划,共同构建“十五五”规划编制的立体化推进网络,为国家中长期发展提供兼具宏观引领与微观落地的政策储备。

同时,地方政府和部委也结合自身资源禀赋和产业基础,密集启动“十五五”规划编制工作。2025年4月10日,安徽省发展改革委召开相关座谈会,强调提升规划战略性与科学性。次日,湖南省长与头部制造业企业及“小巨人”企业开展座谈听取“十五五”规划意见。此后,四川、湖北、广西等地也陆续召开会议,围绕高层会议指示及地方实际情况,从响应国家战略、促进地方优势产业发展、推动科技创新、深化民生保障、完善生态保护机制等方面着手,开展“十五五”规划编制工作,以高质量规划引领高质量发展。

眼下“十五五”规划相关研究及会议已密集落地,后续“十五五”规划关键时间节点或在2025年10月及2026年3月。预计2025年10月召开的党的二十届四中全会,中央将对“十五五”规划有所反馈和建议；此后到2026年3月,“十五五”规划纲要历经征求意见、专家评审、前期审查等环节后,提交至第十四届全国人民代表大会第四次会议审议通过并发布。届时,“十五五”规划将正式引领我国开启新的发展征程,为实现后续关键“五年”提供行动指南。

回顾过往,作为全面建设社会主义现代化国家的开局五年,“十四五”时期以其独特的发展理念和政策实践,为中国经济的高质量发展奠定了坚实基础。其规划不再以GDP增速作为单一核心指标,而是转为更加注重发展质量、民生福祉和国家安全。展望未来,“十五五”时期（2026-2030年）或是深化改革、攻坚克难的关键五年,可能更多承担起深化高质量发展、攻坚绿色转型、推进关键领域改革的历史使命。“十五五”时期既是延续“十四五”发展思路的深化之期,也是为实现2035年远景目标奠定基础的攻坚之期。在此期间,我国或通过一些列深层次制度改革与产业转型,为未来的可持续发展和社会主义现代化建设注入新动能。

作者赵伟系申万宏源证券首席经济学家

作者侯倩楠系申万宏源研究宏观分析师