自2025年1月20日上台后，特朗普以应对国家紧急状态为名对贸易伙伴产品加征关税，引发关税战并在世界贸易组织（WTO）被诉。紧急状态关税是指在宣布国家紧急状态的情况下根据1977年《国际紧急经济权力法》（IEEPA）对外国产品额外加征的关税。目前主要包括以应对非法药物危机为由对加拿大、墨西哥和中国所有产品加征的关税（芬太尼关税），以及以解决巨额和持续贸易逆差为由对所有贸易伙伴的几乎所有产品加征的关税（全球对等关税）。前者税率从10%到25%不等，后者税率从10%到50%不等。此举严重违反了美国在WTO作出的关税税率封顶承诺和非歧视待遇等规则。

紧急状态关税引发了美国国内司法大战，目前至少有10起案件指控特朗普紧急状态关税违法并应取消。美国国际贸易法院（CIT）和联邦地区法院先后于5月28日、29日对“V.O.S.Selections案”“俄勒冈州案”和“Learning Resources案”作出紧急状态关税违法并禁止实施的一审判决，为他国与美国正在进行的双边谈判提供了底气、信心和筹码，也在美国IEEPA司法史上具有里程碑意义。

特朗普紧急状态关税引发的司法案件与总体特点

特朗普紧急状态关税在美国引发了司法大战。目前至少有10起案件指控该措施违反了美国宪法、IEEPA和相关法律规定，其中9个案件是在2025年4月2日全球对等关税令签发后起诉，截至2025年6月10日，已有3个案件做出实体问题一审判决。

在CIT起诉的案件有6起：（1）Barnes先生诉美国政府案，指控特朗普签发的所有加征关税法令（包括紧急状态关税）违法，但因原告资格有缺陷被驳回起诉。（2）V.O.S. Selections等5家企业诉特朗普等8被告案，指控芬太尼关税和全球对等关税法令违法。2025年5月28日，CIT判决被诉关税措施因违法而无效，裁决实施永久禁令。联邦巡回上诉法院受理了特朗普政府上诉，并裁定在上诉期间暂停执行CIT永久禁令。（3）俄勒冈等12个州诉特朗普等6被告案，指控芬太尼关税和全球对等关税法令违法，CIT将其与“V.O.S. Selections案”合并审理，并在5月28日签发合并判决。联邦巡回上诉法院受理了被告上诉，并裁定在上诉期间暂停执行CIT永久禁令。原告12个州主要是民主党大本营蓝州和少量摇摆州，包括俄勒冈州、亚利桑那州、科罗拉多州、康涅狄格州、特拉华州、伊利诺伊州、缅因州、明尼苏达州、内华达州、新墨西哥州、纽约州和佛蒙特州。（4）Princess Awesome等11家企业诉特朗普等8被告案，指控对华芬太尼关税和全球对等关税法令违法。（5）Axle公司诉商务部等9被告案，指控对800和800美元以下的中国小额商品加征进口关税违法。（6）Chapter1公司诉美国政府案，指控芬太尼关税和全球对等关税法令违法。

在美国联邦地区法院起诉的案件有4起：（1）Emily Ley等5家企业诉特朗普等7被告案，在联邦地区法院佛罗里达北区彭萨科拉分院起诉，指控芬太尼关税和全球对等关税法令违法。该案已被移送CIT审理，原告曾反对移送但并未上诉。（2）黑脚部落Webber女士等4原告诉国土安全部等3被告案，在联邦地区法院蒙大拿州大瀑布分院起诉，指控全球对等关税、对加拿大芬太尼关税、全球钢铝232关税法令违法。后因地区法院裁定移送CIT，原告在联邦第九巡回上诉法院上诉。（3）加利福尼亚州及其州长诉特朗普等5被告案，在联邦地区法院加利福尼亚北区旧金山分院起诉，指控芬太尼关税和全球对等关税法令违法。地区法院在2025年6月2日判决因其无管辖权而驳回起诉，并拒绝移送CIT审理。原告在联邦第九巡回上诉法院上诉。（4）Learning Resources等2家企业诉特朗普等11被告案，在哥伦比亚特区联邦地区法院起诉，指控全球对等关税和对华芬太尼关税法令违法。2025年5月29日，地区法院拒绝将该案移送CIT，并判定被诉关税措施违法以及初步禁止向两原告加征被诉关税。被告在哥伦比亚特区联邦巡回上诉法院上诉，地区法院裁定上诉期间暂停执行初步禁令。

由于涉及对美国进出口贸易和供应链产业链调整，紧急状态关税案引发全球高度关注，由此形成的美国国内司法大战呈现如下特点：

一是案涉全美和全球重大经贸利益，原告和被告均表示将用尽美国所有司法救济程序，最终极有可能由美国最高法院一锤定音。

二是将在美国司法史上首次正面澄清IEEPA是否授权总统加征关税以及总统与国会的关税分权。

三是案涉实体问题和程序问题复杂，并涉及对外关系和国家安全，审理结果将成为检验美国司法系统独立性、公正性和客观性的试金石。

四是案件原告几乎遍及全美且多元化。上述10起案件原告总数量多达48个，包括33家中小企业、13个州政府、1个州长和1个自然人消费者。中小企业普遍诉称紧急状态关税使其面临生存危机。美国国内行业和消费者组织因有顾虑未积极参与诉讼，仅有少量以法庭之友身份向法庭提供意见。

五是美国联邦地区法院与CIT之间的案件管辖权之争异常激烈。这是自1977年IEEPA颁布以来美国司法史上首次触及总统根据IEEPA加征关税是否应由CIT专属管辖的司法博弈。

六是法院普遍加速案件审理，并兼顾与其他法院同类案件的协同。例如CIT将“V.O.S.Selections案”和“俄勒冈州案”合并审理，分别仅用约一个半月和一个月就出具了简易判决和永久禁令。联邦巡回上诉法院也加快了审理程序，迅速出具上诉审理期间暂停CIT永久禁令的裁定。哥伦比亚特区联邦地区法院在“Learning Resources案”中也仅用约一个半月就出具涉及实体问题的裁决。地区法院及其上诉法院还密切关注CIT和其他法院的审理进度和裁判情况。

七是公益律师和法庭之友全力支持原告。例如在“V.O.S. Selections案”“加利福尼亚州案”“Learning Resources案”和“Emily Ley案”中，出具法庭之友意见的知名专家多达十几人（包括宪法和法律史学家、律师、联邦法院退休大法官、国会前参议员、前州长、前驻外大使等）。纽约大学法学院政策诚信研究所和布伦南司法中心、卡托研究所、消费者守护中心、电子商务创新联盟等机构也出具了意见。在“俄勒冈州案”中，148位国会议员、华盛顿州、加利福尼亚州及其州长提供了法庭之友意见。美国“自由正义中心”“太平洋法律基金会”“新公民自由联盟”等公益性法律服务机构和律师则积极代理中小企业原告在法院起诉和上诉。

特朗普紧急状态关税司法大战的管辖权和实体问题之争

法院管辖权之争

在4起于联邦地区法院起诉的紧急状态关税案件中，特朗普政府均提出法院管辖权异议，涉案法院包括联邦地区法院系统的佛罗里达北区彭萨科拉分院、蒙大拿州大瀑布分院、加利福尼亚北区旧金山分院和哥伦比亚特区法院。地区法院在“Emily Ley案”和“黑脚部落Webber案”中裁定移送CIT审理（后者原告上诉到联邦第九巡回上诉法院），“Learning Resources案”和“加利福尼亚州案”则拒绝移送CIT（引发在哥伦比亚特区联邦巡回上诉法院和联邦第九巡回上诉法院上诉）。

《美国法典》第28编第1581条（i）款规定，一项对美国政府、机构或其官员的起诉如果是因对商品进口征收关税（Tariffs）的美国法律（Law）以及该法的管理和执行而产生，且并非旨在增加财政收入，则该案应由CIT专属管辖。决定将紧急状态关税案移送CIT的地区法院普遍认为，被诉关税法令以及据此进行修订的关税税则构成上述条款所述的“美国法律”。此外尽管紧急状态关税法令所依据的IEEPA并未明确规定总统可以加征关税，但是该法所述“规制……进口”（Regulate-Import）一词包含了加征关税权，因此IEEPA也构成上述条款所述的“美国法律”。拒绝移送CIT的地区法院则认为IEEPA中的总统“规制”权不包括加征关税，因为美国宪法第一条已将关税权授予国会，因此IEEPA引发的紧急状态关税案不应由CIT管辖。

实体问题之争

10起案件的争议焦点是紧急状态关税法令所依据的IEEPA相关规定（载于《美国法典》第50编第1701条和第1702条）是否允许总统加征关税？CIT在“V.O.S. Selections案”和“俄勒冈州案”中的判决与哥伦比亚特区联邦地区法院在“Learning Resources案”中的判决一致认定紧急状态关税法令因越权而违法并禁止执行。但是两案的分析思路和说理不尽相同。CIT在“V.O.S. Selections案”和“俄勒冈州案”中分别就对等关税和芬太尼关税的合法性进行了分析，尤其是对等关税如此大规模实施是否合法以及芬太尼关税是否超出应对国家紧急状态所需，并未直接和明确认定IEEPA并未授予总统任何关税权。

关于对等关税法令，CIT认为违反了第1702条。第一，虽然第1702条规定总统有权在宣布国家紧急状态后“规制……进口”，但是宪法已授权国会行使关税权，因此该表述并未授予总统可以行使全球性和报复性关税这类不受约束的权力。如果法律规定可能有多个解释，应当采纳不会产生严重宪法问题的解读。第二，尽管该措辞来自1917年《与敌国贸易法》（TWEA），并且当时的海关与专利上诉法院在1975年“吉田案II”（Yoshida II）中判定该措辞含有关税权，从而认定尼克松总统为解决货币危机而根据TWEA实施有限范围和临时性加征关税措施合法，但也明确指出如果允许总统不受限制的行使关税权，将产生宪法问题。即便发生国家紧急状态，也不得损害宪法。第三，从立法背景和众议院报告看，国会在TWEA基础上制定IEEPA旨在限制总统权力，而不是允许其可以任意加征关税。第四，《1974年贸易法》第122条和第301条已分别允许总统加征有限关税以应对严重收支平衡赤字和不公平贸易做法，等于限制了总统根据IEEPA行使此类权力。因此为应对贸易逆差实施全球对等关税应遵守第122条规定，即只可在150天内实施15%的封顶关税。

关于芬太尼关税，CIT认为违反了第1701条。即总统在行使权力时必须用于解决对美国国家安全、对外政策或经济带来不同寻常和异常进而引发国家紧急状态的外部威胁，不得用于其他目的。而被告称其对加拿大、墨西哥和中国加征芬太尼关税是旨在促使三国采取整改措施的杠杆工具，这与应对不同寻常和异常的威胁不相关，超出了正常目的。被告还辩称，总统是否有权为应对非同寻常和异常威胁而根据IEEPA加征关税是政治问题，法院无权审查。CIT则认为该问题是法律解释问题，不是政治问题，其有裁决权。

哥伦比亚特区联邦地区法院在“Learning Resources案”中并未分别论证芬太尼关税和对等关税的合法性，而是直接给出明确和统一意见，认为宪法已赋予国会关税权，总统关税权必须由国会授予并进行限制。而国会在IEEPA中仅授予总统“规制”权，并未明确提及关税，因此总统不得根据IEEPA征收关税。“规制”一词不是指征收关税，而是指其他进口限制。如果该措辞含有关税权且不受限制，宪法规定将失去意义。从IEEPA立法背景看，上述规定的含义是有边界的，并不宽泛。且上诉法院在“吉田案II”中的判决对本案没有约束力和说服力，因此，芬太尼关税和对等关税法令超出了法定授权，应取消。

特朗普紧急状态关税司法大战的影响

目前，特朗普政府对CIT和联邦地区法院的一审裁决均已上诉，并请求在上诉审理期间暂停执行一审禁令。2025年6月10日，美国联邦巡回上诉法院裁定暂停执行CIT一审判决，并决定在7月31日举行口头辩论，据此可断定上诉裁决最快在8月作出。该案将是最早对实体问题作出裁决的上诉案件，将对特朗普政府的政策实施和最高法院判决产生重要影响，联邦巡回上诉法院为此组成了几乎由所有大法官参加的11人超级阵容法庭（该院共12位专职大法官）。

尽管原告在“V.O.S. Selections案”“俄勒冈州案”和“Learning Resources案”中的胜诉因一审裁决暂停执行而未能减轻企业当下的高关税负担，但却是IEEPA自1977年生效实施近50年来美国司法系统首次直面总统是否有权据此对外国产品加征关税。这些一审判决给特朗普政府赖以欺凌他国的IEEPA这道铜墙铁壁砸开了一道大裂缝，指明了总统行使国家紧急状态权是有边界的，并警示极端贸易保护主义者——IEEPA并不是总统滥用权力的万能工具。且这些来之不易的判决结果是由几乎遍及全美的原告（尤其是弱势中小企业）、法庭之友、公益机构和支持原告的多个法院合力推动作出的，代表了当下美国国内对特朗普极端贸易保护主义者的共同抵制和运用法治手段进行抗争的决心，是得道多助的结果。

目前，紧急状态关税司法大战正进入关键时刻。由于裁判结果直接影响特朗普核心政策和全球经贸利益，联邦上诉法院和最高法院必将审慎对待。曾担任美国最高法院和上诉法院大法官助理、老布什时期助理司法部长、现哈佛大学法学院保守派教授Jack Goldsmith发文表示，两案涉及的法律问题非常棘手，但是裁决中的说理部分不能令其信服，认为总统根据IEEPA有权加征关税，《1974年贸易法》第122条不能替代总统根据IEEPA为解决贸易逆差加征关税，特朗普紧急状态关税是否合法将主要取决于“重大问题原则”（Major Questions Doctrine）的适用，两案一审法院对此未进行更多分析，而这极有可能成为最高法院的分析重点。的确，该案看似仅需解读IEEPA所述“规制”一词的确切含义就可以澄清总统是否有权根据IEEPA加征关税，但实际上该案涉及IEEPA的特有使命和任务，尤其是在美国宪法已经将关税权授予国会，以及国会已制定《1974年贸易法》等项法律将某些关税权明确下放给总统的情况下，国会仍在IEEPA中作出关于进口限制的宽泛规定，此举是否意味着国会有意允许总统在必要时根据IEEPA采取关税措施？并且特朗普在第一任期就曾威胁墨西哥将根据IEEPA对其加征关税以解决南部边境非法药物和非法移民入境问题，国会议员也提出多个防止总统滥用IEEPA等法律项下权力的立法提案，但是国会并未实质推进这些立法出台。此类案件涉及许多深层次问题，包括国会与总统的关税分权、关税作为总统处理与他国对外关系和谈判工具的合法性、是否存在国家紧急状态的可裁性等。尤其是在国际环境日益复杂的当下，如何确保总统在国家紧急状态下能够享有充分权力并防止其滥用，将是联邦巡回上诉法院和最高法院面临的棘手问题。

上述判决为贸易伙伴与美国正在进行的双边谈判提供了筹码，可以更有底气地坚定维护自身合法权益，反击美方胁迫和极端不合理要价。但是特朗普政府已誓言将诉讼推至最高法院，即使最终败诉也将有其他政策工具用于实现“美国第一”目标。实际上，除了CIT在一审判决中提及的《1974年贸易法》第122条款，232关税、301关税、反倾销税、反补贴税、保障措施关税等均可能成为替代措施，特朗普政府已经对关键行业加大了232调查发起和措施实施力度，将国家安全借口最大化。因此，无论紧急状态关税司法大战的最终判决结果如何，各贸易伙伴国都应充分利用与美国的谈判机会解决双方关切，在WTO规则尤其是非歧视原则基础上达成协议，实现双边关系良性循环和稳定发展。对企业而言，可充分利用税率相对较低的窗口期开展贸易活动。若美国法院最终裁决特朗普紧急状态关税违规并应取消，需密切关注是否退还被征收的违规关税。中国企业承担关税成本的，应妥善保留相关文件并与客户协商补偿问题。总之，外向型企业需在全球范围内做好产业链供应链布局，无论美国最终是否降低或取消对中国的紧急状态关税，依法依规“走出去”都将是企业参与海外市场行稳致远之路。

作者系中国政法大学国际法学院教授、WTO法律研究中心主任