自特朗普再次出任美国总统以来，其对外政策持续引发各界关注。市场有观点认为，美国或将恢复对非居民外国人和外国企业定期收入征收30%预扣税。从历史情况看，20世纪50年代美国首次推出对非居民外国人在美国的定期收入实施30%的预扣税制度。此后，美国与许多经济体签订了税收协定，在此背景下，这些经济体可以享受不同的税率优惠。当前，特朗普政府对外政策对抗性增强，更注重短期现实利益。2025年2月21日，特朗普签署《美国优先投资政策》备忘录，其中提到或考虑暂停或终止中美之间的双边税收协定，引发市场对美国恢复对非居民外国人和外国企业定期收入征收预扣税的担忧。整体而言，在当前中美日内瓦经贸会谈取得积极进展、双方发表联合声明的背景下，预计特朗普政府单边暂停中美双边税收协定的可能性较小。但我国也需要防范其政策出现极端情形的风险，多措并举提升应对外部冲击的韧性。

美国针对非居民外国人和外国企业的预扣税制度历史概况

美国《国内税收法典》于1913年通过，是美国联邦政府征税的基石。历史上，为适应经济社会发展变化，美国《国内税收法典》在1954年、1986年、2017年都曾进行过重大调整，2021年出台的《基础设施投资和就业法案》、2022年出台的《通胀削减法案》也对其中部分条款进行过修改。其中，1954年，美国对《国内税收法典》进行了彻底修订，奠定了当前《国内税收法典》的基本框架。此次修订对战前美国的税法规定进行了系统的整理和简化，优化了个人所得税的累进税制度，增加了对企业投资的激励措施，也首次引入了对非居民外国人的预扣税的相关条款（第1441条款），对非居民外国人在美国的定期收入实施30%的预扣税制度。1986年，美国通过《税收改革法案》，进一步简化税制结构、降低整体税率、修复税收漏洞、提高税收透明度，此次改革将个人所得税的最高边际税率从50%大幅降低到28%。2017年，美国通过《减税与就业法案》，进一步降低企业和个人所得税税率，其中企业所得税从此前的35%大幅降低至21%。1954年以来，美国对外国投资者预扣税的税率和规定未有明显更改。

根据美国《国内税收法典》，其对非居民外国收入划分为两类，一类是有效关联收入（Effectively Connected Income，ECI），一类是固定、确定的年度或者定期收入（Fixed， Determinable， Annual， Periodical， FDAP），两者在类型认定标准、税率计算方式方面存在明显不同。ECI有效关联收入，通常是指外国人在美国从事贸易或商业活动所获取的收入，例如中资企业在美销售商品或服务获取的收入、出售在美房产获得的收益等，这类收入按纳税人的累计所得税税率进行征税，可以享受税收抵扣相关优惠。与ECI“在美有商业活动”性质不同，FDAP则是指股息、利息、个人佣金、不动产租金、养老金和年金等固定的、周期性的收入，是不需要有经营活动也可获得的较为稳定的收入，这部分收入通常是可提前确定、周期性的“被动收入”。FDAP收入是按照30%的税率实施预扣税制度，不享受ECI相关的抵扣优惠，但可以根据美国与各国签订的税收协定享受不同的税率优惠。

事实上，中国居民或中资企业在美FDAP收入可享受10%的优惠税率。1984年，中美双方签署《中华人民共和国政府和美利坚合众国政府关于对所得避免双重征税和防止偷漏税的协定》（以下简称《中美税收协定》），中国投资者在美获取的股息、利息、特许权使用费等可以享受10%的优惠税率，对租赁工业、商业、科学设备所支付的特许权使用费优惠税率则更低，为7%。除中国外，美国还与多个经济体签订了双边税收协定，包括英国、德国、法国、意大利等24个欧洲经济体，日本、韩国、印度等17个亚洲经济体，加拿大、墨西哥等9个美洲经济体，以及非洲和大洋洲的部分经济体。根据双边协定条款，这些经济体预扣税税率可降至15%以下。例如，美国居民或企业向加拿大居民支付股息时，预扣税的税率为15%；根据日本和美国签署的双边协定，日本也享受10%的预扣税优惠政策。

特朗普提高对外国投资者预扣税税率的前景和影响

从此次总统任期以来特朗普政策的表现看，其对外政策的对抗性更强，也更加强调短期现实利益。一方面，在上一任期内，特朗普政府就曾与欧盟、韩国、日本等美国的传统盟友展开利益博弈，与中国的博弈更是从贸易领域逐步扩大至科技、金融等各个领域。此次总统任期以来，特朗普政府宣布对全球主要经济体大幅度提高进口关税税率，对华关税平均税率一度高达145%，意图以“先打后谈”的模式获取更多单边利益，对抗性明显增强。另一方面，相较于政策的中长期利益，特朗普更重视短期内能否迅速缩小贸易逆差，创造就业、税收以及经济产出，只考虑“利己”获取实际利益，这既导致其政策具有鲜明的实效性，也往往带有很典型的短视特征。特朗普执政的这些特征，使得其对外政策较易引发市场的担忧与波动。

市场关于美国恢复对非居民外国人和外国公司定期收入预扣税制度的担忧，来源于2025年2月21日特朗普签署的《美国优先投资政策》备忘录，其中提到“为减少美国投资者对中国投资的兴趣，将考虑可能暂停或终止《中美税收协定》”。此外，近期美国共和党在国会提出的《美丽大法案》也提到“对非公民向海外的所有汇款征收5%的附加税”，税款将由银行或汇出机构在资金转出时直接代扣，5月22日这一法案在众议院以微弱优势通过。

整体来看，未来特朗普大幅提高对全球外国投资者预扣税税率的可能性不大。一方面，美国不会大范围取消已签订的双边投资协定。目前，美国与其他国家签订的双边税收协定是外国投资者在美FDAP收入享受预扣税税率优惠的主要依据，美国单方面取消双边税收协定将导致税收协定的另一方国家采取反制措施，或者对等取消对美国投资者的税收优惠，这将严重冲击美国投资者在境外的利益，尤其是将削弱美国大型跨国企业的国际竞争力，必然引发美国内利益集团的反对。此外，双边税收协定还涉及跨境用工、税收情报交换机制等多个重要方面，取消双边税收协定引发的一系列连锁影响将不利于美国维护自身经济利益。因此，美国大范围取消已签订的双边税收协定的可能性非常小。

另一方面，“对非公民向海外的所有汇款征收5%的附加税”相关法案的通过与实施前景仍充满变数。根据美国法案通过与实施的流程规定，这一法案在众议院通过后，还需要经过参议院的修改和通过，最终经过两院的一致同意且两院通过的文本一致，才交由美国总统签订后生效。法案中对外国人在美股票期权所获得的任何税后收入在转移至境外的过程中都要被征收5%的附加税，这一条款较为严苛，影响广泛而复杂，预计在两院辩论和审议过程中，相关条款将会做进一步修改。

但与此同时，不排除出现特朗普暂停《中美税收协定》的极端情形。2025年5月12日，中美发布日内瓦经贸会谈联合声明，大幅降低双边关税，给特朗普第二任期以来的中美关税博弈升级按下了暂停键。但也应注意到，在双方联合声明达成后仅一周，5月19日，美国贸易代表办公室（USTR）就对中国岸桥起重机加征100%关税召开了听证会，可见美国并未真正停止对我国的打压遏制。未来仍不排除特朗普暂停或终止《中美税收协定》以减少美国投资者对中国投资的兴趣的可能性。

若特朗普暂停或终止《中美税收协定》，将严重冲击中美双边投资，也将对全球跨境投资带来明显负面影响。近年来，受保护主义和单边主义蔓延影响，全球跨境投资整体处于低迷状态，联合国贸易和发展组织公布的《全球投资趋势监测》显示，扣除通过欧洲中转经济体的流动，2024年全球外国直接投资规模下降了8%，27个欧盟国家中有18个国家外国直接投资规模出现了下降，发展中经济体外国直接投资规模下降2%。从我国对美国投资数据来看，《2023年中国对外直接投资统计公报》显示，2023年我国对美国直接投资流量为69.1亿美元，占当年我国对外直接投资流量的3.9%。截至2023年末，我国对美国直接投资存量达到836.9亿美元，是我国对外直接投资存量排名第五的投资目的地，我国共在美国设立境外企业超5100家，雇佣外方员工超过8.5万人。受美国收紧外资审查等因素限制，2023年我国对美国直接投资流量同比下降5.2%。美国暂停或终止《中美税收协定》势必将进一步影响中国企业对美国投资信心，同时也将影响全球其他国家对美国投资预期，导致全球主要经济体对美国投资出现不同程度下降，拖累全球跨境投资增长和全球产业链供应链合作。对此，我国应做好风险防范，提升应我国应对相关外部冲击的韧性。

我国应多措并举应对外部风险与挑战

以沟通和互利共赢推动中美跨境投资合作。根据中美日内瓦经贸会谈联合声明，双方一致同意建立中美经贸磋商机制。6月9—10日，中美经贸磋商机制首次会谈在伦敦举行。应充分发挥这一机制的作用，就双方关切的问题进行持续、深入的沟通，及时化解可能出现的矛盾和分歧。同时，应鼓励有条件的企业以多元化方式加强对美合作，形成中美互利共赢的良好合作局面。此外，企业和个人投资者也应做好多元化投资策略，提前做好美国提高预扣税税率的应对预案，精准对冲外部冲击。

积极参与全球经贸规则调整，营造良好的外部国际环境。后疫情时代，世界贸易组织（WTO）改革面临重重困难、举步维艰，多边主义遭受更加严峻的挑战。作为多边主义的坚定维护者，我国应积极参与全球经贸规则调整与重构，在电子商务谈判等新领域全球规则制定中，积极研提更多更有力的中国方案，丰富新兴领域多边规则供给，更好维护广大发展中国家利益，推动全球治理体系朝着共商共建共享的方向发展。同时，加快推进加入《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP）和《数字经济伙伴关系协定》（DEPA）进程，加强与成员国沟通交流，积极推进谈判进程。在《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）框架下，深化自由贸易合作，务实推动RCEP迈向更高水平，推动RCEP红利更多更好惠及各成员国，为多边主义和自由贸易提供亚太样板。

集中精力办好自己的事，加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。充分挖掘我国内需市场潜力，加快构建全国统一大市场，以更加开放包容的国内大市场提升对优质国外资本的吸引力，积极应对外部形势变化可能带来的冲击。深入实施外商投资准入前国民待遇加负面清单管理制度，加快完善外商投资安全审查制度，在《外商投资法》框架下，加快推动《关于金融领域在有条件的自由贸易试验区（港）试点对接国际高标准推进制度型开放的意见》落实落地，在有条件的自贸试验区试行便利外国投资者投资相关的转移汇入汇出、完善金融数据跨境流动安排等重点政策措施。建立健全与高水平对外开放相适应、与国际通行规则相衔接的公平、透明、高效、安全的监管体系，同时提升营商环境自由化和便利化水平。

稳步扩大制度型开放，为更高水平开放奠定制度基础。加快推动产权保护、产业补贴、环境标准、劳动保护、政府采购、电子商务、金融等领域与国际经贸规则的对接，加快推动国内相关领域的深层次改革，全面提升制度型开放水平。在国企等传统领域，对内加快推进国有企业改革与对外对接国际国有企业规则标准相结合，在数字贸易、数字税等尚存在较大争议的领域争取加入中国意见。充分发挥自由贸易试验区等开放平台先行先试作用，有序扩大自主开放和单边开放，以高水平开放助力高质量发展，从而真正实现以高质量发展的确定性应对外部冲击的不确定性。

作者单位：中国宏观经济研究院对外经济研究所