我国服务业对外开放起步较晚,整体开放水平滞后于制造业,在区域分布、行业结构和制度体系等方面仍存在诸多短板。面向即将开启的“十五五”时期,作为高水平对外开放的关键一环,我国服务业开放亟须实现新的突破。

 

我国服务业对外开放的背景

服务业是我国对外开放的重点领域。过去,我国对外开放主要集中在制造业领域,截至2024年,制造业外资准入限制已全面取消,我国货物贸易规模稳居世界首位,保持全球第二大外资流入国地位。然而,由于部分领域的公共属性和制度敏感性,以及引进外资可能导致的本土企业边缘化,我国多年来对开放服务业持谨慎态度。随着国内经济结构转型、服务业国际竞争力的提升,以及高水平对外开放体制机制建设的内在要求,开放服务业的迫切性日益增强。“十四五”时期,我国服务业对外开放的步伐不断加快,在投资领域,持续扩容服务业扩大开放综合试点,放宽电信、医疗、教育、文化等服务行业外资准入,优化人员出入境便利化措施；在贸易领域推出服务贸易创新发展试点,建立跨境服务贸易负面清单管理制度；在制度开放领域,依托自贸区对接国际高标准经贸规则突破服务贸易的“边境后”壁垒。

货物贸易受关税扰动,服务贸易成为我国新的贸易增长点。特朗普第二任期以来在全球范围内推行贸易保护主义,对各国征收“量身定制”的对等关税,对战略性行业征收更高水平的行业关税,使得世界贸易组织（WTO）塑造的贸易秩序陷入紊乱。与货物贸易不同,服务贸易的无形性决定了其不适用于传统关税,各国对服务贸易以“市场准入+国内监管”为监管方式。我国将服务贸易作为扩大高水平对外开放、培育外贸发展新动能的重要抓手,既是国内经济结构转型的内在要求,亦能在一定程度上绕过关税壁垒。2024年我国服务进出口总额首次突破1万亿美元（见图1）,同比增速达14.4%,显著高于货物贸易增速。

引进服务业外商直接投资有助于优化国内服务供给,释放服务消费潜力。近年来,我国总需求出现了结构性变化,投资需求边际收窄,消费需求的基础支撑作用凸显,且消费形态正在由以实物消费为主加快向服务消费为主转变。2024年我国服务消费占居民消费比重为46%,较发达国家的70%仍有不小差距（见图2）。服务供给不足是导致消费低迷的重要原因之一,尤其是在医疗、教育、养老、文化旅游等重点领域,表现为优质服务资源稀缺、区域分布不均、供给结构与居民消费升级需求不匹配等问题。引进外商直接投资有助于提升服务供给能力和质量,带动本土企业竞争、合作与转型升级,促进服务业整体生态优化。当前,服务业是我国引进外商直接投资的重点领域,2023年服务业外资占全行业外资比重为68.6%,其中,科学研究和技术服务、租赁和商务服务、信息技术服务三大行业占比超四成。

 

我国服务业对外开放程度的量化分析

测度方式

服务业开放程度的衡量方式与制造业存在差异,主要体现在两个方面：首先,与制造业主要聚焦于关税和数量限制等“边境前”障碍不同,服务贸易的壁垒更常体现为“边境后”的隐性限制,例如监管差异、技术标准、资质要求、数据本地化规定等制度性障碍,这些往往对境外服务提供者形成实质性进入壁垒。其次,服务贸易本身具有无形性和非储存性的特征,许多服务无法像商品那样实现跨境实物运输,导致其统计口径和贸易数据获取存在较大难度。

因此,在对服务业开放程度进行量化分析之前,有必要明确两个关键概念：

一是名义开放度,主要指国家在法律、政策层面对外开放的程度,WTO服务贸易总协定（GATS）将成员国对服务贸易设定的壁垒分为市场准入限制、国民待遇限制、本地存在要求、职业资格与监管障碍、透明度和信息披露障碍五大类。经济合作与发展组织（OECD）据此构建了服务贸易限制指数（STRI）,以衡量全球服务业的名义开放程度。该指数包含1个综合指数和5个分项指数,分别为外国准入限制、人员流动限制、竞争壁垒、规制透明度和其他歧视性措施,覆盖51个经济体、四大类22个细分行业。该指数为年度数据,时间区间为2014—2024年,取值0—1,0代表完全开放,1代表完全限制,即数值越大,代表对境外服务贸易与投资的管制越严格。

二是实际开放度,即一国在削弱服务贸易壁垒后,境外服务商实际进入并开展业务的广度和深度,可用服务贸易规模加以度量。根据服务供应方式的不同,GATS将服务贸易划分为四种模式：跨境交付,服务从一成员方境内向任何其他成员方境内提供,如线上咨询；境外消费,在一成员方境内向任何其他成员方的消费者提供服务,即消费者移动、服务供应商不动,如旅游、留学；商业存在,服务提供者通过在外国设立实体提供服务；自然人移动,一成员方的服务提供者通过自然人在另一成员方境内的存在提供服务,即服务供应商移动、消费者不动,如建筑业。由于多数服务都需要供应商与消费者直接接触,商业存在是最重要的服务提供方式,从全球范围来看,商业存在模式占比接近六成。

我国服务业名义开放程度

从横向国际对比来看,我国服务业的开放程度尚不及全球主要经济体的平均水平,在OECD数据库样本中排名第34位（见图3）。从纵向发展趋势来看,我国服务业对外开放稳步推进,主要受益于外国准入限制和竞争壁垒的放松。我国的STRI指数由2014年的0.38下降至2024年的0.32,期间于2017年、2018年短暂回升,2023年、2024年开放程度明显提升。分项来看,外国准入限制是我国服务贸易壁垒的主要构成,占比高达59.4%,其后依次为规制透明度（占比16.9%）、人员流动限制（占比12.8%）、其他歧视性措施（7.7%）和竞争壁垒（4.4%）。从各分项的变化趋势来看,外国准入限制放松和竞争壁垒下降是我国服务业对外开放程度提高的主要原因（见图4）。

分行业来看,数字网络服务是我国管制水平最高的领域,物理基础设施相关行业开放度最高。我国对工程、建筑、建筑设计等物理基础设施服务的管制最为宽松,2024年该领域的STRI指数为0.162。运输配送服务的开放程度次之,STRI指数为0.24,其中,对快递和空运的管制最严格,对公路运输、批发零售管制最宽松。市场服务的STRI指数为0.441,显著高于前两类行业,对会计和法律的管制相较于银行、保险更严格。我国在数字网络服务领域的贸易壁垒最高,子行业由高至低排名分别为广播、电信、电影、录音和计算机（见图5）。

 

四类管制措施在不同行业的表现不一。就外国准入限制而言,广播、电影、录音、会计、法律的限制程度最高,对建筑设计、建筑、工程、仓储、运输的管制最为宽松；就人员流动限制而言,对会计服务的限制显著高于其他行业,其次是法律、建筑；就竞争壁垒而言,各行业存在明显的异质性,一方面,我国已完全取消多数运输配送行业的竞争壁垒,仅在公路运输、批发零售、快递行业有所保留,另一方面,仍对会计、数字网络、金融服务等建立了较高的竞争壁垒；就规制透明度而言,电信行业的规制透明度远低于其他行业,空运、快递、铁路运输行业的透明度亦不高,建筑设计和工程两大行业的规制则完全透明。

我国服务业实际开放程度

我国是服务贸易净进口国,且进口增长速度快于出口,映射出国内服务供给的短缺。2023年,我国服务出口在全球排名第六位,进口排第四位（见图6）,逆差规模居全球首位。从趋势看,我国服务贸易进口整体呈上涨态势,2020—2022年受新冠疫情防控影响大幅收缩,2023年进口4299亿美元,超过新冠疫情前水平。服务贸易出口走势与进口大体一致,2006—2023年间,出口增长了2.2倍,低于进口3.6倍的增速,进口需求的快速增长意味着国内优质服务供给不足。从占比看,我国服务贸易出口占货物与服务出口的比重稳定在10%左右,进口占比先降后升,2023年为17.7%。关于服务贸易方式,由于缺乏进口数据,此处仅分析出口。2023年,商业存在是我国服务贸易最主要的出口方式,占比超六成,其次是跨境支付,占比约三成,境外消费占比4%。

服务进口的行业分布较为均匀,旅行是我国第一大进口行业,2023年占比为41%,较2016年峰值58%已大幅收窄。其他商业服务占比为30%,其中,知识产权使用费、计算机服务增长速度最快,表明我国对高技术行业的进口需求较强。交通运输服务进口占比27%,海运和空运进口增速最快。出口方面,其他商业服务是主要组成部分,旅行占比大幅收缩。2005—2024年间,我国其他商业服务占比由31%提高至60%,主要由电信、计算机与信息服务、研发、专业管理咨询、建筑等行业贡献。交通运输服务进口占比由18%提高至25%,主要由海运服务进口增长所驱动。旅行服务占比由35%收缩至8%,主要受个人来华旅行意愿下行影响。

从服务贸易伙伴来看,我国前五大进口来源地分别是美国、中国香港、新加坡、日本和德国,前五大出口目的地分别是中国香港、美国、新加坡、韩国和德国,均为发达经济体。我国与美国的产业结构高度互补,我国利用制造业优势对美出口商品,美国借助服务业优势对我国出口服务。从自美服务进口的行业结构来看,前五大进口行业分别为个人旅行（218亿美元）、海运（88亿美元）、知识产权使用费（89亿美元）、金融服务（51亿美元）、电信、计算机与信息服务（36亿美元）。

 

中国服务业对外开放的政策路径与重点领域

当前,服务业开放在我国经济发展中具有重要的战略地位。近年来,我国高水平对外开放的重心逐步由制造业转向服务业,开放方式也从传统的要素型开放向更深层次的制度型开放转变,而服务业正是制度型开放的核心领域之一。

就开放路径而言,我国服务业扩大开放有内外两条主线。第一条主线是以对外签署自贸协定为核心的“协定式开放”,推动全国统一、高标准的服务业对外开放规则体系。我国积极推进高水平自贸协定谈判与实施,以条约形式将服务贸易和服务投资的开放规则制度化、法治化,逐步构建适用于全国的对外开放框架,目前已与30个国家和地区签署了23个自贸协定。第二条主线是以“自贸试验区+服务业扩大开放试点+服务贸易综合试点”为支撑的“试点式开放”,开展渐进可控的服务业开放压力测试。在协定式开放之外,我国还通过试点机制探索服务业高水平对外开放路径。逐步构建了由自贸试验区、服务业扩大开放综合试点、服务贸易创新发展试点三大试点协同推进的格局。三者在时间推进上有先后、功能定位各异,共同构成了我国探索高水平制度型开放的重要制度支撑。

从服务业对外开放的重点举措来看,在市场准入层面,探索建立负面清单管理制度。2013年我国率先在上海自由贸易试验区对服务业外资准入实施负面清单管理模式,2016年推向全国。2021年7月,海南自由贸易港率先发布跨境服务贸易负面清单试点,将服务贸易开放纳入制度化管理。2024年3月,商务部发布新版“全国版”和“自贸试验区版”跨境服务贸易负面清单,明确了全国范围的市场准入基准线。“全国版”负面清单共计71条,标志着全国范围内的跨境服务贸易负面清单管理制度首次建立；“自贸试验区版”负面清单共68条。清单明确规定,凡不属于禁止或限制的跨境服务领域,就给予境外服务提供者与国内企业“平等准入待遇”,并统一享受“国民待遇”。这种管理方式将以往正面清单范围之外的“灰色地带”清晰化,有效提升了跨境服贸市场准入的透明度与可预期性。

加速推进电信、医疗、金融、文旅商贸等重点领域开放。在电信领域,工业和信息化部发布《关于开展增值电信业务扩大对外开放试点工作的通告》,在北京、上海、海南、深圳启动试点,取消互联网数据中心等五类服务的外资股比限制；在医疗领域,商务部等部门联合发布《关于在医疗领域开展扩大开放试点工作的通知》,首次允许在北京、天津、上海、深圳等地设立外商独资医院试点；在金融领域,2020年已全面取消股比限制,2025年1月,允许外资机构在北京、上海自贸区等地开展尚未在内地开放的新型金融业务,实行与中资机构相同待遇；在商贸文旅领域,持续优化人员出入境便利化措施,对55国实施240小时过境免签政策,港澳地区外国旅游团入境海南144小时免签,59国入境海南旅游30天免签。

构建与国际标准接轨的数字贸易规则体系。在互联网时代,数字贸易规则不仅是国际经贸规则重构的焦点议题,也是中国推进制度型开放的重要抓手。通过对标《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP）、《数字经济伙伴关系协定》（DEPA）等高标准协定,我国正主动融入全球数字贸易治理体系。跨境数据流动方面,明确数据分类分级保护制度,出台《数据出境安全评估办法》等法律法规,推动数据跨境流动“白名单”制度,探索建立以软件实名认证、数据产地标签识别为基础的监管体系。数字产品与服务监管方面,推动数字贸易标准化技术委员会建设,制定电子合同、签署、档案管理、业务信息系统建设等关键环节的标准规范和指引,推动数字证书、电子签名等的国际互认。整合海关、商务、科技、互联网管理等各领域和部门的资源,创新构建数字贸易监管体系。

 

我国服务业对外开放的不足与未来展望

从以STRI指数衡量的名义开放度来看,我国服务业开放度低于全球主要国家的平均水平,在外国准入限制、规制透明度、人员流动限制等领域的贸易与投资壁垒依旧高企,与国际高标准经贸规则存在差距。对数字网络、法律、会计、快递、空运等重点行业的准入限制始终严格,无论是外商投资负面清单还是跨境服务贸易负面清单,未来均有进一步压缩的空间。

从以贸易规模衡量的实际开放度来看,我国服务贸易与货物贸易体量悬殊,与第一大服务贸易国美国之间存在较大差距。作为世界第二大经济体、第一大货物贸易国,我国服务贸易总额仅在全球排名第四（前三名分别是美国、英国、德国）,出口额在全球排名第六,尚无法与我国经济体量相匹配。我国是服务贸易净进口国,逆差规模趋势性扩大,旅行、交通运输、数字服务等领域的国内服务供给尚且不足。出口方面,研发、知识产权使用、金融保险、电信、计算机与信息服务等高附加值行业出口比重较低,结构改善的空间较大。

从开放政策的全面性、均衡性来看,整体启动机制仍依赖试点制度,开放的地理和行业覆盖尚不均衡,多数二、三线城市尚未参与。此外,新业态和创新行业的试点偏重于部分沿海或中心城市,对内陆地区吸引外资的能力仍有待提高。虽然在制度型开放、对接CPTPP与DEPA等高标准协定方面已有积极推动,但在具体可操作性、细化规则方面仍有不足。部分领域仍未明确“不强制数据本地化”“不强制源代码披露”等条款落地机制,导致外资机构面临不确定监管和合规成本。跨境服务纠纷处理机制尚在起步阶段,多数争议依赖传统仲裁或司法解决路径,缺乏高效、透明、国际信任度高的法律救济体系。

为了在新一轮国际经贸规则重塑中争取话语权,以及保障扩内需战略的顺利实施,服务业对外开放亟待加速推进。基于对服务业对外开放的国际经验,结合我国开放现状与特征,笔者提出下阶段扩大服务业高水平对外开放的政策建议：

一是完善服务业对外开放的制度与监管体系。可借鉴美国联邦政府主导、跨部门协调的服务贸易推广体系（例如美国商务部牵头21部门组成联邦贸易促进协调委员会）以及日本内阁办公室牵头的跨部门投资促进会议,建立中国版服务业开放协调机构,统筹部委与地方资源,形成全国统一的开放治理体系。同时,完善法规体系,为服务贸易提供法律保障。通过立法固化开放承诺和监管规则,提高政策执行力,解决现阶段开放推进分散、制度支撑不足的问题。

二是深化市场准入机制改革。参考日本在国际协定中取消多项服务业市场准入限制（约100个行业自由化承诺、无最惠国例外登记）,以及美国自由贸易协定中采用的负面清单机制（如《美墨加协定》取消绝大多数服务业限制,禁止数据本地化）的做法,进一步压缩我国服务业负面清单、扩大开放领域。在保障经济安全的前提下,对数字网络、法律、会计、快递等重点行业放宽外资限制,提升跨境服务贸易的透明度和可预期性。

三是强化金融支持与服务创新。借鉴美国利用出口银行等为服务业出口提供融资和保险的经验,以及日本对外资服务项目提供专项补贴和技术支持的做法,完善我国服务业金融支持体系。可鼓励银行加大对数字经济、现代物流、文化旅游等新兴服务业的信贷投放,创新出口保险和融资担保产品；设立服务业发展专项基金,对外资参与的重大创新项目给予配套补助和税收优惠,并提供技术支持。通过金融扶持降低跨境投资成本,增强服务贸易竞争力和创新活力,形成多层次金融支持网络。

四是优化人才引进与培养机制。借鉴日本推出“优先签证”“数字游民”等人才便利措施,加快完善中国服务业人才体系。可进一步放宽外籍高端人才签证和居留许可政策,简化审批流程,建立更加开放的人才流动机制；同时鼓励企业与国际机构共建培训项目和实训基地,提高本土服务业人才技能水平,并促进教育、培训资源国际共享。通过提供税收奖励、项目资金等激励措施,吸引更多跨国企业技术与管理人才来华,尤其是在数字经济、金融、医疗等服务行业,加强复合型人才培养,为服务业高质量开放提供人才保障。

五是促进区域协调发展与执行力提升。借鉴美国联邦—州—地方法规协同推进的经验,以及日本高度重视服务业投资对区域振兴的做法,推动服务业开放向中西部和二、三线城市延伸。可在更多省市复制自贸试验区和开放试点的成功模式,建立跨区域合作机制,提升地方执行力。完善开放绩效考核,引导基础设施与营商环境建设,培育服务业集聚区,增强内陆地区吸引力,实现产业与区域协同发展。

作者温彬系中国民生银行首席经济学家兼研究院院长

作者张梦婷系中国民生银行研究院研究员