美联储的独立性主要涉及货币政策的制定和实施与美国总统、财政部等的关系。历史上围绕美联储独立性的制度建设经历了五个关键发展阶段，每一阶段都与当时的经济和政治环境密切相关，并且都伴随着新的立法或协议诞生，以及新的理论支持。虽然各时期的独立性建设侧重点不同，但基本上都围绕一个主题：确保美联储决策关注长期目标，避免财政部等行政部门的短期诉求干扰。笔者研究美联储及其货币政策独立性的历史演进与理论基础，并基于新冠疫情以来的实践，探讨美联储货币政策独立性的新挑战及未来改革动向。

美联储及其货币政策独立性的历史演进与理论基础

美联储作为央行的创立期（1913—1934年）

这一时期的标志是1913年第一部关于央行的法律《联邦储备法》的诞生。根据该法美国建立了最初的央行——联邦储备系统。央行制度包括独立性建设等尚处于初创期。

该法出台的背景和初衷是应对1907年发生的银行挤兑和流动性危机，目标是维持金融稳定。与独立性相关的特征为：更多集中在机构建设并且向分权倾斜，以避免权力高度集中。具体包括：美联储理事会由总统任命的7名成员组成，任期为10年，确保跨总统任期，减少短期政治影响。美联储系统由12家跨州地区储备银行组成，并且有私有银行参股。该法旨在建立一个能够平衡中央集权与地方分权，既有中央协调又兼顾地区利益的系统，确保美联储不受政府或单一利益集团控制。美联储资金来源主要依靠其自身资产收入而非国会拨款，确保财政独立性。货币政策及价格稳定或最大就业等宏观经济目标尚不是该法的关注点。但其要求成员银行维持未偿票据、存款负债和特定百分比的黄金储备，隐含目的是限制美联储发行货币和贷款数量，从而控制通胀。这也是最早的货币政策目标。

这一时期关于美联储独立性的主要理论有：一是亚当·斯密的自由市场理论，强调限制政府对经济的干预，维护自由市场运行；基于金本位制的货币供给以稳定货币价值。二是真实票据学说，认为货币供给应基于实体经济运行中产生的商业票据，以稳定货币价值。三是欧文·费雪的货币中性学说，主张货币政策基于规则而非政治考虑，以稳定价格和经济。

这一时期美联储的独立性仍受诸多局限，特别是理事会主席由美国财政部部长兼任，美联储在决策上仍是财政部附属机构。相应地联邦政府特别是财政部对美联储包括货币政策的干预明显。这导致美联储在20世纪20年代常屈从于财政部压力维持低利率，从而助长了资产泡沫形成。

美联储及其货币政策独立性的提升期（1935—1950年）

这一时期的标志是《1935年银行法》的诞生。

20世纪30年代的大萧条暴露了美联储在货币政策协调、权力集中、金融危机应对等方面的不足，故该法对美联储组织结构和职能进行了改革。一是明确了美联储理事会为核心决策机构。二是建立了联邦公开市场委员会（FOMC），负责制定包括公开市场操作在内的货币政策，并由理事会成员和部分地区储备银行行长组成，以维持货币政策制定权的集中和分散的平衡。三是财政部长不再任职美联储理事会，以减少政府直接干预。总的看，《1935年银行法》大幅提升了美联储及其货币政策独立性。尤其是确立了FOMC在货币政策操作中的主导权，取消了财政部官员的投票权，使得美联储的货币政策制定更加专业化，更加独立地调节货币供给和利率，进一步减少外部政治压力。并且该法进一步向集权倾斜，将理事任期延长至14年，有助于进一步减少短期政治影响。

这一时期关于美联储独立性的主要理论有：一是凯恩斯主义强调政府和央行通过财政和货币政策干预经济以应对衰退，这强化了美联储在货币政策中的主导作用，并为美联储权力集中提供了理论依据。二是早期芝加哥学派认为央行独立性更能避免通胀。三是费雪强调货币政策需要专业化管理，以避免政治干预导致经济波动。

但这一时期美联储的独立性仍受很大局限，其在20世纪30年代和40年代特别是在二战期间仍需配合财政部债务融资。

美联储及其货币政策独立性的关键转折期（1951—1976年）

这一时期的标志是《1951年财政部—联储协议》的诞生。该协议虽非法律，但其在美联储及其货币政策独立性的发展史上具有里程碑意义。

二战期间及战后美联储需要提高利率以控制通胀，而财政部则要求美联储维持低利率支持其融资，这导致美联储在维持短期低利率的同时，为抑制长期利率上升而大量购买国债。美联储的货币政策独立性因此受到严重干扰，并导致通胀上升。而该协议结束了美联储“盯住国债利率”的政策目标。它明确了美联储不再承担为政府债务融资而维持低利率的义务，不再需要无条件支持财政部的低利率政策；允许美联储根据经济需要调整货币供给，自主设定利率。美联储因此从“债务管理工具”转变为“独立货币政策机构”，从财政部主导下的政策执行者，转变为真正独立行使货币政策的央行。这实际上确立了美联储在稳定物价和促进就业方面的首要责任，使其能够不受短期财政需求干扰，更专注于长期经济目标；这也为美联储其后几十年的独立性奠定了基础。然而协议中美联储仍同意继续协助财政部，在财政部发行新债时限制利率波动，并在必要时进行干预，以防止国债拍卖失败。这进一步显示了二者之间天然存在一种剪不断理还乱的复杂关系，并且影响到以后的美联储货币政策操作。

这一时期关于美联储独立性的理论更成熟，并更向货币政策方面倾斜。具体主要有：一是货币主义萌芽。芝加哥学派弗里德曼开始强调货币供给对经济稳定的重要性，主张央行独立于财政政策控制货币供给以稳定物价。这一思想为协议的达成提供了理论支持。二是对凯恩斯主义反思。二战后初期凯恩斯主义仍占主导，但其强调的财政与货币政策协调导致了美联储独立性削弱；而该协议主张央行从财政政策中解脱，专注于货币管理和经济目标而非短期财政支持。三是经济学家开始系统研究央行独立性的重要性，认为独立的货币政策能更好地应对通胀和经济波动。1951年的协议是这些理论的实践体现。

美联储及其货币政策独立性的成熟和巩固期（1977—2007年）

这一时期的标志是1977年《联邦储备改革法》和1978年《充分就业与均衡增长法》的诞生。

20世纪70年代美国面临严重滞胀，美联储货币政策及其独立性再次受到关注。《联邦储备改革法》是1913年《联邦储备法》的修正案，首次以立法形式确立了美联储货币政策的双重目标——就业最大化和价格稳定，并明确规定了美联储对国会而非对总统等负责。这进一步增强了美联储独立性，以确保其政策目标基于长期经济福祉，而非短期政治利益。该法也要求加强国会对美联储问责、提高美联储决策透明度，要求美联储公布其政策目标与经济预测，每半年向国会提供货币政策报告，解释货币政策目标及执行情况，更强调问责制下的独立性。《充分就业与均衡增长法》与《联邦储备改革法》密切相关，进一步完善了美联储独立性框架：强调联邦政府经济政策目标之间的协调和均衡的同时，进一步强调了《联邦储备改革法》确立的货币政策双重目标、问责、监督和透明度等方面。需要指出的是，《充分就业与均衡增长法》在一定程度上强调了对美联储的制约，这也是国会在赋予美联储更大自主权与实行民主化问责制之间寻求平衡的最初尝试。

这一时期关于美联储独立性的理论进一步发展并深化。20世纪70年代的滞胀使货币主义成为主流并进入全盛期。其强调央行控制货币供给稳定物价的重要性。新古典综合理论进一步认为央行应在稳定物价的同时促进就业，以实现经济平衡。理性预期学派则强调政府政策的频繁干预会加剧经济波动。公共选择理论强调政府机构需对公众负责，主张提高决策透明度和建立报告机制。货币政策时间不一致性问题的相关理论也受到关注。该理论提出政策制定者在设定长期目标后，可能因短期利益诱惑而偏离原定政策，导致实际政策与预期不符，而这些短期目标与长期目标如控制通胀可能存在冲突。这是经济政策制定和执行过程中普遍存在的问题，需通过合理的制度设计和政策安排解决。而赋予央行更大独立性，并设定明确的长期目标如通胀目标制，约束相机抉择行为，同时提高政策透明度，则可能更有效抵制政府短期压力，提高政策可信度。上述两个法律均反映了这些在当时盛行的经济思想，同时也为美联储应对滞胀提供了法理依据。而央行的双重目标和透明度机制也成为现代央行独立性的标杆，影响了全球的央行改革。

至此美联储及其货币政策的独立性框架基本上已完整建立。这四个时期的立法和协议都有其经济金融背景特别是危机和经济理论的双重因素驱动，它们在美联储独立性发展的不同维度上发挥了重要作用，基本覆盖了从创建到现代独立性框架形成的主要阶段，并覆盖了美联储独立性的主要方面：人事和机构、政策制定和操作、财务，同时强调了透明度、监督及问责制。

美联储及其货币政策独立性在现代金融体系中的继续演进和挑战（2008年以来）

这一时期的标志是2010年《多德—弗兰克法》的诞生，以及对1913年《联邦储备法》中相关条款的扩展应用。

2008年金融危机暴露了金融监管和美联储职责的不足。《多德—弗兰克法》虽并未如其他立法那样直接涉及美联储独立性问题，但它扩大了美联储在系统性风险和宏观审慎监管方面的职能。该法设立了金融稳定监督委员会（FSOC），美联储在其中起主导作用。这使金融稳定实际上成为美联储另一重要功能和目标，并推动美联储从货币政策制定者向综合金融监管者转型。

这一时期对美联储货币政策产生更大影响的事情，是美联储在危机发生后面对利率零下限制约启用了1913年《联邦储备法》中授权美联储公开市场操作的第14条。该条赋予美联储在公开市场买卖国债的权力，但限制其直接认购财政部新发行国债，目的是避免“财政赤字货币化”。历史上这项权力基本上是用于调整联邦基金利率等传统政策工具。然而美联储在传统工具失效特别是利率接近零时，动用该条款启动了以国债为主的量化宽松（QE）计划。最初QE是美联储对公开市场操作的延伸，其意在作为利率政策的补充应对经济衰退，但这一工具逐渐成为美联储的常规操作；特别是在新冠疫情发生后，QE进一步发展成为无上限工具。其结果是美联储货币政策在很大程度上再次依附于财政部为赤字融资的发债需求，不仅通过在二级市场购买国债压低了中长期利率，而且大量购买了新增发国债，支持了“财政赤字货币化”。这在很大程度上回到了《1951年财政部—联储协议》以前的状态。

这一时期关于美联储独立性的理论包括：一是宏观审慎监管，强调央行在逆周期资本调节应对系统性风险、维持金融稳定中的关键作用。二是现代货币理论，主张在通胀稳定的条件下财政政策可通过无限制发债支持经济增长，而央行应紧密配合财政政策，这是美联储采取QE政策并使其常规化的重要基础。这直接挑战了央行独立于财政政策的观念。美联储在很大程度上默认了这一理论。这一时期，美联储及其货币政策的独立性问题也逐渐超出了立法和体制层面，涉及到与党派政治相关的隐性、实质层面。

美联储及其货币政策独立性的新挑战及未来改革动向

美联储独立性的新挑战

美联储货币政策目标由国会确定，但美联储对政策框架的设计和制定，包括对双重目标的解释等方面却有很大自主权。这直接影响到货币政策的效果和目标的实现。而新冠疫情以来美国再次出现40年以来的高通胀，集中体现了美联储货币政策独立性面对的新挑战。

在这次通胀发生中美联储的货币政策具有重要作用：一是大规模QE支持扩张性财政政策，货币供给升幅远高于历史水平，使总需求在总供给增长有限的条件下失衡增长。二是在通胀及其预期已上升的环境下仍将联邦基金利率维持在接近零。美联储不仅实施了历史上最为宽松的货币政策，还延误了升息控制通胀的时机，其中的重要原因就是美联储在2020年对货币政策战略及框架做了较大修订，其中一项是将就业目标扩展为“基础广泛且具有包容性的目标”。在这一战略指导下2021年6月个人消费支出（PCE）物价指数同比已上升到3.6%，但美联储因未实现新的就业目标而维持利率不变。2021年11月到2022年2月PCE同比上升到6.6%，同期失业率在低于自然失业率之后继续下降到3.8%的历史低点之际才开始升息，时间滞后至少一年。而这些都是在美联储保持形式上独立性，时任总统拜登并未干预美联储决策的环境下发生的。上述背后折射的是美联储受到执政民主党“多元、平等与包容（DEI）”政策，以及将“政治正确”贯穿到经济领域的影响。美联储的独立性问题也因此更多涉及非立法和体制相关的隐性、实质性方面。这进一步说明：美联储形式上的独立，并不足以保持其实质上独立，也不足以保证其超脱于党派政治影响；而独立性本身也不足以保证决策正确。

美联储独立性的改革动向

美国的高通胀及货币政策独立性的新挑战已引发了市场和政策制定者广泛关注，也增强了立法者干预、审查和监督美联储及其货币政策的意愿。2025年1月，众议院金融服务委员会由共和党主导设立了“货币政策、国债市场韧性和经济繁荣工作组”，美联储职能及真实独立性是首要议题。共和党指责美联储宽松货币政策造成了高通胀，甚至质疑其就业目标的可行性，原因是该目标纳入广泛性和包容性等因素已超出了美联储控制范围，具有明显政党政治倾向。该工作组意在对民主党政策纠偏。

该工作组设立也标志着国会试图在货币政策领域发挥更大作用，一方面促使美联储进一步提升其决策透明度，另一方面加强外部审查。美联储因此需要在公开场合进一步解释其货币政策。工作组表示正在关注以下关键方面：美联储转向充足准备金制度，使用管理利率而代替准备金供给来指导政策的效果；美联储资产负债表增长及量化紧缩的效果；美联储转向灵活平均通胀目标制（FAIT）与高通胀的关系，以及该机制的有效性；《多德—弗兰克法》在扩大美联储监管权的同时否威胁到其货币政策的独立性，等等。

目前，美联储已于2025年8月完成了对货币政策框架的重检和更新。新框架最大的变化是接受了过去几年的经验教训，不再采用广泛包容性充分就业目标，更加强调利率政策工具，淡化QE工具，并且在强调2%通胀目标时不再采用平均通胀目标。而国会工作组的意见可能直接影响了这一重检。

这些也进一步证明，美联储及其货币政策难以完全脱离政府和执政党的影响而独立。虽然两党都主张美联储独立性，并且确实没有从法律、建制等形式上干扰美联储独立性，但在两党政治极化影响到各个领域的环境下，其对美联储决策的影响很难被屏蔽。

特朗普新任总统之后也一再对美联储货币政策公开发表意见，主张立即降息，但他并不能直接干预美联储决策。特朗普只是认为总统对货币政策应有自己的声音。这一点无可厚非且有法律依据。1978年《充分就业与平衡增长法》旨在建立联邦经济政策及其目标之间的平衡，促进美联储和总统在实现充分就业和物价稳定等经济目标方面协调，使货币政策与更广泛的国家经济目标保持一致，并要求美联储主席将货币政策与总统经济政策连接，要求美联储主席在向国会的报告中解释其货币政策与总统经济目标之间的关系。货币政策与总统经济政策之间建立协调而非绝对隔离，这可能成为未来至少在特朗普任总统期间不断出现的议题。

总之，美联储及其货币政策独立性可能正处于一个新的转折期，其未来发展状态尚不确定但影响重大，需持续关注。

（本文仅代表个人观点）

作者单位：中国银行纽约分行