随着全球化进程的加速推进，中国企业越来越多地参与到国际市场竞争中，海外投资和跨境业务不断增长。近期，美国和其他司法管辖区内陆续出现了银行倒闭事件，企业在海外银行的存款安全问题已成为企业“走出去”关注的焦点。笔者聚焦当遇到海外银行遭受经济困难甚至倒闭情形时，企业如何保护自己的海外存款，并提出具体应对建议。

美国政府救助硅谷银行始末

当前，中企对境外存款安全表示担忧，在很大程度上是美国硅谷银行倒闭所引发。 2023年3月10日，在提款挤兑和募资失败的双重夹击下，有着40年历史的美国第16大银行——硅谷银行（Silicon Valley Bank，SVB）由于流动性枯竭而被金融监管机构接管。这是美国历史上继2008年华盛顿互助银行（Washington Mutual）倒闭之后、规模第二大的银行倒闭事件。笔者将从监管框架和实操的角度，为读者介绍美国联邦法律项下银行接管与清算的一般程序，以及美国联邦政府在SVB的危机中如何援引法律中的特殊条款，为SVB的全部美国境内储蓄金额提供兜底，力图防止系统性危机的蔓延。

美国处置银行危机的法律框架

当一家设立于美国的银行经营不善、或资不抵债时，其主要监管机构，即向其颁发营业许可的机构，如美国货币监理局或州一级的金融监管机构，有权撤销其营业许可。该银行停止经营后，联邦存款保险公司（Federal Deposit Insurance Corporation，FDIC）在对银行的纾困或清算过程中扮演不可或缺的角色，保护储户的存款并尽量减低银行停业对于金融系统的负面影响。

FDIC于1933年由美国联邦政府根据《1933年银行法》（即《格拉斯-斯蒂格尔法案》，Glass-Steagall Act）设立，并经由1950年的《联邦存款保险法》（Federal Deposit Insurance Act，FDIA）以及1991年的《联邦存款保险公司改进法》（Federal Deposit Insurance Corporation Improvement Act，FDICIA）细化其职权。FDIC的职责包括以下四个方面：为银行存款（不包括理财）提供保险、监督受保银行和金融机构的运营、在银行停业或倒闭时稳定金融系统、扮演银行的管理人（conservator）或接管人（receiver）角色。

在银行停业后，向其颁发营业许可的监管机构可以在撤销银行的营业许可时，同步任命FDIC作为银行的管理人或接管人；FDIC也可以基于FDICIA的授权，自行决定承担这一任务。从财务和法律角度看，FDIC作为管理人，意味着银行的财务状况依旧允许其作为持续经营（going concern）的实体存在，FDIC将通过一系列纾困和管理措施帮助银行重回正轨；相反，如果FDIC成为银行的接管人，则意味着FDIC会清算或变卖银行的资产，将其所得给到相应的债权或权益所有人。值得再次强调的是，法律意义上，FDIC对银行的清算属于“接管”（receivership），而非法院的“破产程序”（bankruptcy proceeding）。

基于FDIA和FDICIA中对于FDIC稳定金融市场的职能要求，FDIC需要尽快制定合适的纾困、清算或接管方案。FDIC的“工具箱”中主要有三类工具：一是购买与承接。FDIC安排一家财务状况健康的银行或合格金融机构，购买倒闭的银行的全部或部分资产。该等购买与承接安排中可能包括一定的风险和损失分担机制、或设立“桥梁银行”作为承接实体。

二是存款保险。FDIC通过存款保险基金（Deposit Insurance Fund，DIF）来承担银行倒闭时针对储户的保险义务。具体机制和限额详见下文。

三是纾困。若银行依旧具备持续经营的能力，FDIC也可以直接向银行提供纾困资金。

FDIC主导的银行清算的一般流程

鉴于SVB的实际情况，本文重点探讨在银行被清算时，FDIC作为储户的承保机构、以及银行的接管人的基本职能和工作流程。

FDIC所设立并管理的DIF的资金来源于向受保银行收取的服务费。DIF用于担保银行倒闭时对储户的支付义务。FDIA规定了每个储户在每家参保银行的“标准承保上限”，该上限随时间和通胀数次调整，目前为25万美元。若储户在该银行的储蓄额不超过25万美元，FDIC将以DIF的储备对其刚性兜底。显然，该承保上限可以完全覆盖绝大多数个人储户在银行倒闭时的风险敞口，但对于机构储户来说可谓杯水车薪。

作为倒闭银行的接管人，FDIC在通过DIF兑付其刚性承保部分后，基于本文上述中对于其“工具箱”的描述，一般会选择将该银行全部或部分的资产和/或负债出售给一家财务健康的银行（如华盛顿互助银行在2008年倒闭后被出售给摩根大通），或是设立一家新的临时性银行，以干净的资产负债表来承接并继续运营银行现有的资产和负债。在SVB事件中，FDIC设立了硅谷桥梁银行（Silicon Valley Bridge Bank，N.A.），以承接SVB的资产、负债和在其开立的账户。

与法院主导的破产程序类似，FDIA规定，FDIC对银行的清算所得需要按照一定的顺序兑付到利益相关方，具体如下：（1）接管人的行政支出；（2）储蓄余额；（3）其他优先级债务或一般债务；（4）劣后级债务；（5）银行股东的权益性资产。

在3月11—12日，FDIC根据FDIA的上述规定，制定了针对SVB的初步处置计划。具体而言，FDIC首先会对银行剩余资产清偿后的回收率进行一个较为保守的估计，例如，预计清算资产后的所得至少可以覆盖债务的70%。随后，FDIC在其网站上发布公告，计划根据该等估算的回收率，在一周之内向未被DIF全额覆盖的储户按比例发放“预支红利”（advance dividend），这与前述FDIA中规定的第（2）项的支付顺序一致，但储户可以在资产清算和变卖完成之前就收到部分回款。同时，FDIC也要求未获得全额兜底的储户、债权人和权益持有人进行在线申报（海外人士和非美国居民也可申报）。在预支红利发放完毕后，储户将根据其申报的信息和FDIC掌握的数据，从FDIC获得接管证书（Receivership Certificate）以对应其仍未被DIF和预支红利覆盖的储蓄余额；若实际清算后的所得高于FDIC估计的回收比率，该等接管证书对应的余额将继续按照FDIA规定的清偿顺序进行兑付。

然而在3月12日晚间，基于对系统性风险的担忧，FDIC和美国联邦政府的相关部门对上述初步处置计划做出了重大改变。

FDIC启动FDIA系统性风险豁免条款

自1983年创立以来，SVB就致力于服务硅谷的科技企业、初创公司和相关领域的风险投资基金。很多企业和基金——包括很多中资背景的企业和基金——都在SVB开有日常运营账户或资本募集账户。虽然SVB不是美国规模最大的全国性银行，但它突然倒闭，无疑在特定地区和特定行业造成了严重的恐慌。基于这样的考虑，为尽快稳定市场情绪，避免系统性风险的蔓延，美国联邦政府决定在上述的清算流程之外采取超常规的救助方案，以最大程度保护储户的利益。

3月12日晚间，财政部、美联储和FDIC发表联合声明，将SVB的倒闭认定为系统性风险豁免（Systemic Risk Exception，SRE），为全额兑付SVB的储户的损失扫除了法律障碍。根据FDIA的相关规定，经由FDIC的三分之二多数董事，以及美联储的三分之二多数董事的批准，财政部长可与美国总统磋商后认定某金融机构的违约或倒闭构成SRE，并采用各种措施来避免系统性金融危机：其中包括在资产清算时与买方谈判更灵活的条款，也包括超越前文所述的标准承保上限、对全部储户的全部美国境内存款余额进行兑付。

三家监管机构的联合声明特别指出，本次SRE的认定和相应的救助计划仅针对SVB的储户，不包括无担保债权人（如银行的供应商、债券投资人等）和权益持有人，且损失不会由美国纳税人承担。根据FDIA的规定，该等兜底性救助对DIF造成的缺口将由向各银行和金融机构征收特别费用来覆盖。

正如前文所述，因为FDIC启动了美国法律项下的系统性风险豁免条款，SVB的所有美国境内存款，包括原本不受存款保险全额保护的大额存款，最终得到了美国政府的全额担保。值得注意的是，美国政府拯救SVB是一个罕见的例外，因为SVB对美国初创企业和风险投资界至关重要。不过，中企不应寄望美国政府在每家美国银行倒闭时都会采取大规模救助措施。因此，海外存款风险防范措施仍值得中企慎重考虑，而目前主要的存款风险防范机制主要是各国的存款保险制度。

世界主要国家和地区的存款保险制度

存款保险制度是现代金融体系的重要组成部分。这些制度旨在防范存款人在银行倒闭时失去储蓄的风险。存款保险本质上是一种风险管理形式，通过确保存款人对其资金安全性的信心来保障银行体系的稳定性。存款保险计划通常由政府或政府指定的机构运作，并为存款人提供保证，即在银行倒闭时，存款将得到全额偿还，最高限额由政府规定。存款保险计划的具体细节因国家而异，但它们通常为小额/零售存款人提供了安全网，否则这些存款人将对银行倒闭的风险感到担忧。

存款保险安排的好处之一是帮助防止银行挤兑。银行挤兑可能对银行体系造成极大的损害，因为它们可能导致对整个体系的信心丧失，并可能导致更多的银行倒闭。存款保险通过为存款人提供一种安全感，即使他们的存款银行倒闭，其储蓄也是安全的，从而有助于防止银行挤兑。然而，存款保险并不是没有缺点。存款保险可能诱发道德风险。一方面，存款保险制度的存在，使得存款者风险意识下降，特别是利率市场化实现以后，他们可能不顾银行经营风险，将钱存到愿意支付最高存款利息的银行；另一方面，商业银行的风险约束机制也会弱化，在经营活动中就可能为拽求高额利润而过度投机。存款保险的另一个约束机制是它的运作成本可能很高。运营存款保险计划的政府或政府指定的机构必须向银行收取保费，这些保费可能对银行，特别是小银行来说是负担，并可能导致银行客户的成本上升。

尽管存在上述不足，存款保险仍被认为是现代金融体系的重要组成部分，它的发展有助于防止银行挤兑和其他系统破坏性事件的发生。全球多个国家仍在发展和改进存款保险计划，未来几年它们仍在确保银行体系稳定性方面发挥关键作用。

在选择海外银行时，企业应充分了解有关国家或地区的金融监管体系和存款保险制度。选择受到严格监管的银行以及有完善存款保险制度的国家，可以在一定程度上降低企业的存款风险。笔者对目前全球主要国家和地区的存款保险制度进行了梳理（见附表），从中可见，首先，大部分国家和地区的银行存款保险制度对同一存款人在同一家银行的存款提供了一定程度的保障，并且基本上采取强制参与的方式。保额大小存在差异，一般银行较发达的国家保额较大，许多国家和地区的最高保险金额在6—25万美元之间。

其次，存款保险一般由专门的存款保险机构、金融监管机构或中央银行负责管理。其筹资方式主要依靠会员银行缴纳的会费。

此外，这些国家和地区的银行存款保险制度在保护储户利益方面具有较强的相似性，但在具体制度设计和运行机制上存在一定差异。

全球存款保险制度的未来展望

2023年以来，美国发生的一系列银行倒闭事件让美国监管机构重新考虑美国存款保险制度的设计。2023年5月1日，FDIC发布了一份名为《存款保险改革与选择》的重要报告。在报告中，FDIC从提高金融稳定性和降低银行挤兑风险的角度提出了美国存款保险制度的三个改革方案。

第一个改革方案叫做有限存款保险保护（Limited Coverage），它基本上维持了现状。换言之，同一个存款人在同一家银行的存款只有在低于特定上限的情况下才会得到存款保险的保护。但FDIC并不认为这是最佳的改革方案，因为现有的存款保险制度明显存在缺陷。FDIC表示，即便美国政府将存款保险上限提高十倍至250万美元，也无法降低银行挤兑风险。这是因为很多大额存款账户余额远远超过了250万美元，这些储户在银行面临倒闭时仍然会将资金迅速撤走。

第二个改革方案叫做无限存款保险保护（Unlimited Coverage）。按照这个方案，所有储户的存款将得到全额保护，彻底取消现有存款保险的上限。虽然这个方案可以消除挤兑风险，但它的成本非常高，因为存款保险的保费由银行承担，而银行最终会将存款保险的成本转嫁给他们的客户。无限制的存款保险也会导致道德风险，多数银行可能不再担心银行挤兑，反而从事风险更高的金融活动。

第三个改革方案叫做有针对性的存款保险保护 （Targeted Coverage）。按照这个方案，不同类型的存款账户将享受不同额度的存款保险保护。比如，商业支付账户（Business Transaction Account）将获得更高额度的存款保险保护，甚至是全额保护，而其他类型的账户将获得与现有水平一样的存款保险保护。商业支付账户需要额外存款保险保护的原因是，如果这类账户中的资金遭受损失，可能会影响工资的支付，并对实体经济带来负面影响。FDIC认为，有针对性的存款保险保护这个改革方案在有效提高金融稳定性的同时，其成本也是可控的。所以，关于《存款保险改革与选择》报告中的三个改革方案中，FDIC认为有针对性的存款保险这个方案最值得进一步探讨。

如果美国政府最终采纳了FDIC报告中任何一项改革方案，这将对美国金融体系产生重大影响。不仅如此，美国存款保险制度的改革也将对全球金融体系产生重大影响。

值得注意的是，目前全球主要司法管辖区的存款保险制度都受制于相对较低的存款保险上限金额，许多国家和地区的最高保险金额都在6—25万美元之间。在一般情况下，企业存放在境外银行的存款金额远远超出存款保险的上限。因此，存款保险并不是企业海外存款风险防范的万灵药，中企还需采取其他措施以保障其海外存款安全。

企业海外存款的风险防范举措

由于境外主要司法管辖区的存款保险上限金额相对较低，远不足以充分保护企业的海外存款。因此，企业应该采取一些其他措施来降低其海外银行存款所面临的损失风险。笔者认为，下列风险防范措施具有一定的实践价值。

一是选择信誉良好、资本即流动性充足的海外银行。企业应选择信誉良好、资本充足的海外银行进行存款。企业可以参考国际评级机构的评级报告，了解银行的信用等级、盈利能力、资产负债结构等相关信息。企业还可以关注银行的市场份额、国际化程度等指标，以评估银行的竞争力。此外，关注银行的财务状况可以帮助企业了解银行的健康状况，以便采取相应措施。

二是分散存款风险。为避免单一银行的风险集中，企业应充分分散存款风险。通过在多个国家和地区设立账户，在不同银行存款，可降低因某一银行倒闭导致的损失。此外，企业还可以关注各国经济形势，避免在经济不稳定的国家存放大量资金。

三是定期监测银行风险。企业可以通过多种方式定期监测存款银行的风险状况，如关注银行的财务报告、评级报告、新闻报道等。如果发现银行存在风险，可以及时采取措施，如减少存款、转移存款等。

四是与银行建立良好的合作关系。企业可与银行建立长期稳定的合作关系，以便在银行出现问题时能够及时获取相关信息。此外，与银行建立良好的合作关系还有助于在危机时获得银行的支持，例如提前返还存款等。

五是加强风险管理和应急预案制定。企业可加强对海外存款风险的监测和管理。通过建立完善的风险管理体系，密切关注国际金融市场的动态，及时调整存款策略。同时，企业还可制定应急预案，确保在银行出现问题时能够迅速采取应对措施，尽可能地减小损失。

六是将部分或全部资金存放在中资银行的境外分行、子行或境内分行。将资金存放在中资银行的境外分行或子行可以在一定程度上降低国别风险；一旦出现极端风险，中资银行的境外分行或子行能够提供更好的支持和帮助，如政局动荡时可迅速撤离，或协助资金避险转移，避免在当地发生冻结或损失。此外，中国金融体系经过多年发展，风险管理能力不断提升，金融体系整体运行稳定。中资银行作为中国银行体系的重要组成部分，也同样拥有很强的风险抵御能力。将资金存放在中资银行，可以最大限度享受中国金融体系的这一优势，避免因境外银行倒闭或资产质量下滑导致的损失。

七是构建主办企业位于境内的跨境多币种资金池。跨境资金池，是指跨国公司集团选择一家中国境内企业作为主办企业，集中运营管理境内外母公司、子公司及其他成员企业或机构之间的境内外资金。中企可以通过主办企业，开展境内外资金归集和集中收付，实现中企集团总部对境内外资金的统筹、集中管理和调度，如资金池内境内企业外债额度和境外放款额度共享等。与此同时，跨境资金池在一定程度上可以实现集团对外投资部分资金实际存放境内主办企业账户、可灵活使用的效果，因此在一定限度内也可防范和规避外国银行存款的风险。

作者费思系金杜律所香港合伙人

作者丁婕系金杜律所北京合伙人

作者陆婷婷系金杜律所北京资深律师