金融科技迅猛发展，带动跨境支付和资产形态更加丰富，跨境资本流动更加便捷，经营主体更加多元。但也导致跨境边界更加模糊，跨境资本流动隐蔽性、波动性、不确定性增强，给金融监管带来挑战，亟需相关管理部门与时俱进，积极主动应对跨境资本流动变化，转变监管理念，丰富监管手段，切实守住不发生系统性风险底线。

金融科技带来跨境资本流动的新变化

所谓跨境资本流动，是指引起一个国家在境内外间资产和负债发生变动的各类交易，不同的统计方法有不同的统计口径，通常情况下是指资金从付款方转移至属于不同司法管辖区的收款方。跨境资本流动的监管对象主要是可以用作国际清偿的支付手段和资产。随着金融科技发展，国际清偿的支付手段和资产不断创新，跨境资本流动也出现新变化。

跨境支付和资产形态更加丰富。传统的跨境外汇资金流动形态主要是《中华人民共和国外汇管理条例》列举的五种支付手段和资产类型，即外币现钞；外币支付凭证或工具，包括票据、银行存款凭证、银行卡等；外币有价证券，包括债券、股票等；特别提款权；其他外汇资产。随着金融科技发展进入网络时代和数据时代，支付手段和资产从传统的实物形态逐步向数字形态演进。既有官方发行的央行数字货币，也有私人发行的比特币、泰达币等虚拟货币，日益成为跨境资本流动中不可忽视的新形态。目前世界上已公开交易的虚拟货币达上万种，总价值超过3万亿美元。又如非同质化代币（NFT）数字资产，依托区块链平台具备独一无二特性，近年来市场不断发展壮大。截至2022年3月，NFT数字资产持有人数达到202.9万人。

资金跨境的边界更加模糊。传统意义上，判断资金跨境流动的主要标准是收付款账户分属不同司法管辖区。只要资金通过银行账户收付，且银行作为商业实体存在，受属地司法管辖，则在不同司法管辖区账户之间的资金流动，跨境边界是明晰的。但随着金融科技创新，数字形态资产如加密货币等，依托区块链、电子加密等新技术，脱离了银行账户体系，在全球范围内迅速流动，摆脱了地域限制。理论上，法定货币一旦转化为虚拟资产，便可在全球自由流通，网络化和数字化的资金流动使得跨境边界概念发生变化，冲击了传统上资金跨境流动的判断标准。

跨境资本流动更加高效便捷。交易是跨境资本流动的起点，支付是跨境资本流动的终点。和境内支付相比，跨境支付在一定程度上存在着支付过程长、时效低、费用高等问题。一笔跨境业务需要经过开户行、代理行、中间行、收款行等多个环节，机构之间需要互开账户进行支付结算，3—5个工作日到账，同时需向环球银行间金融通信协会（SWIFT）等国际支付电信机构发送附言信息并付费，时间成本和资金成本较高。区块链技术简化了传统代理行中转跨境支付模式，实现收付款人之间的点对点资金划转，基本实现资金实时到账，极大降低了跨境资本流动的时间和交易成本，刺激资金跨境流动速度进一步加快、规模进一步扩大。

跨境业务经营主体更加多元。跨境资本流动主体可分为“经营业务的市场主体”和“办理业务的市场主体”两类，后者主要通过前者进行跨境收支和结售汇业务。传统的“经营业务的市场主体”主要为银行等金融机构。随着跨境电商业务发展，境内头部科技公司纷纷进入跨境支付领域，在小额、高频、个性化的支付领域发展迅速，经营业务的主体由银行拓展至第三方支付机构等。截至2021年底，中国境内持牌第三方支付机构达220家，其中21家取得跨境支付牌照。此外，一些境外金融服务主体也突破国界地域限制，直接通过互联网站、APP软件向境内消费者提供跨境金融服务。“经营业务的市场主体”的多元化，意味着市场主体在跨境资本渠道上有更多选择，也意味着对于新兴经营主体应更加关注其跨境展业情况，才能更有效防范跨境资本流动风险。

跨境资本流动创新变化带来监管挑战

金融科技创新发展方兴未艾，带动跨境资本流动变化日趋突出，对金融监管也带来挑战。

监管法律基础尚不牢固。当前，数字形态资产层出不穷，随着市场的快速发展及其交易规模的不断扩大，其具有的法律属性较传统货币更加多元，不同应用场景下分别呈现出支付手段、证券、商品等不同的法律属性。管理部门出台了相关法规以抑制可能出现的风险，如2021年人民银行等十部委针对虚拟货币联合出台《关于进一步防范和处置虚拟货币交易炒作风险的通知》，明确“虚拟货币相关业务活动属于非法金融活动”；中国互联网金融协会等发布《关于防范NFT相关金融风险的倡议》，倡议坚决遏制NFT金融化证券化倾向。整体上看，现行立法尚未跟上数字资产发展态势，法规层级不够高，部门责任分工不够清晰，行刑衔接不够顺畅，尚不能完全满足监管执法的需要。

挑战传统跨境资本监管方式。在数字形态资产模式下，资金流动具有去中心化、点对点、信息流（即资金流）等特点，突破了以持牌经营为前提、以银行等金融机构为抓手的金融监管方式，挑战当前金融特许体制，放大无证经营金融业务风险。此外，资金跨境边界逐渐淡化，地域性更趋模糊，由此导致金融市场风险交叉传染的可能性较高。

跨境资本监测能力待提高。数字形态跨境支付手段和资产具有匿名性、实时性、全球化等显著特征。客户身份识别难度较大，匿名和假名的洗钱风险较高，交易方式往往层层嵌套，模糊资金来源、去向及风险状况，加大资金监测追踪的技术难度。部分犯罪团伙利用虚拟货币实施违法犯罪活动，从获取虚拟货币到完成跨境转移用时很短，对资金监测能力提出更高要求。

经营机构展业能力待提高。近年来，第三方支付机构代客跨境收支规模逐渐扩大，跨境收支规模连续三年稳步增长，平均增幅达19%。但相较于内控体系较为完备、展业能力较强的银行机构，第三方支付机构在客户身份审核、商业合理性审查方面合规展业的执行意识和能力仍有待提高。未能发挥与银行机构优势互补的展业合力，客观上影响金融市场微观监管效果。

积极应对跨境资本流动挑战

习近平总书记指出，金融是现代经济的核心，金融活，经济活；金融稳，经济稳。金融管理部门必须统筹好促发展与防风险的关系，防范跨境资本流动风险，引导跨境资本更好地服务实体经济。面对科技创新产生的跨境资本流动新变化，管理部门应主动应对创新带来的挑战，健全完善具有创新性、前瞻性和监管弹性的监管体系。

坚持风险为本，夯实监管执法基础。根据《民法典》第127条，“法律对数据、网络虚拟财产的保护有规定的，依照其规定”，应区分虚拟资产在支付、证券、外汇、商品等不同场景的法律属性，建立健全相应监管规则，夯实监管的法治基础。同时，防范风险是金融业的永恒主题，应设置必要的限制和禁区，将虚拟资产等纳入“三反”法规体系，强化尽职调查与展业审查要求，防范相关跨境风险。

落实功能监管，健全跨境监管机制。落实以功能监管为核心的监管机制，针对虚拟资产多元法律属性，管理部门应归纳和抽象出不同业务的本质特征，按照“同业务、同风险、同监管”原则，实施穿透式和一致性监管。准确把握支付本质特征，把符合跨境支付关键要素的交易列为“当然的”跨境支付活动，及时纳入支付及外汇监管范畴；NFT等具备商品功能的虚拟资产，考虑纳入商品市场监管范畴。通过落实功能监管，切实防范监管空白和监管套利。

积极完善监管技术，提升外汇监管效能。跟踪研究金融科技前沿，及时储备监管技术和应对举措。采集主要虚拟资产全量交易数据，夯实跨境交易监测基础。总结虚拟资产交易时间、交易金额、交易频率、交易方式等非法交易特征，为打击非法跨境资本流动奠定基础。同时，通过已破获或在查案件，建立可疑主体“黑名单”“灰名单”，拓展负面主体信息库，提升监测分析精准度。积极推进部门联合分析，利用专家模型、人工智能、大数据等方法，筛查可疑交易地址，进行实名穿透，实现对非法跨境资本流动的监管打击。

加强境内外监管协作，防范跨境监管套利。立足开放的跨境资本流动管理，推动建立更加公正合理的全球治理体系。一方面，强化国际协同监管，不断提高参与国际金融治理的能力，积极参与反洗钱、证券监管等领域的国际组织活动，在制定和推行国际监管标准和规则中争取更多话语权。另一方面，积极开展双边、多边国际合作，利用金融行动特别工作组（FATF）规则及国际金融情报合作渠道，强化境内外信息互认、监管互认和执法互助机制，合作打击跨境金融违法犯罪活动。

作者系国家外汇管理局副局长