长期以来，市场与政府的关系是经济学研究中一个不可回避的问题。从历史案例看，既有英、美依靠市场为主的发展经验，也有德、日强调政府引导的赶超实例。这已经暗示着单纯而片面地强调任何一个方面都是不足取的，必须因时、因地地进行具体分析，因为并没有一个放之四海而皆准的发展战略。而新自由主义的主张恰恰体现了这样一种片面的思维。

2016年6月，在国际货币基金组织主办的《金融与发展》中刊登了一篇以其研究部副主任Ostry领衔的联名文章，题为“新自由主义被过度兜售”（Neoliberalism: Oversold）。文中检讨了国际货币基金的政策主张，一时间舆论哗然。这也难怪，因为长期以来，国际货币基金组织以其在贷款条件中始终强力推行开放市场的主张而被认为是新自由主义的大本营。

新自由主义“药方”差强人意

一般认为，20世纪80年代末90年代初出炉的“华盛顿共识”，是当下流行的新自由主义经济理论的典型代表。虽然当时它仅仅是针对拉美国家的经济调整与改革，但其核心观点却被视为适用于所有新兴市场和转轨国家，并因此得到广泛应用，且拥趸者态度坚决，观点极端。“华盛顿共识”开出的政策药方简单武断，没有商量余地，且要求越快越彻底越好，即使采取休克疗法也在所不惜！在Ostry等人的文章中，将“华盛顿共识”的10个要点进一步浓缩为两种理念，即通过解除管制和开放市场来强化竞争，以及通过私有化和限制政府举债来降低政府的作用。

从理论上说，新自由主义的哲学基础是个人主义，主张个人偏好和利益诉求应该得到尊重和保护。所以在经济政策上，新自由主义主张自由化、私有化和市场化，呼吁政府的作用应该受到严格的限制。他们相信，只有自由竞争才能保证经济效率，而体现个人自由的私人企业制度和自由市场，则是自由竞争的前提。新自由主义也因此被称为市场原教旨主义（Market Fundamentalism），即相信市场可以自动提高经济效率，而且经济政策只应着眼效率，分配问题应该交给其他的政治过程加以解决。但是，不论是从理论逻辑上还是在各国实践中，新自由主义都遇到了严峻的挑战。

首先，“囚徒困境”表明，只要在现实世界中信息不是完全的，那么个人的最优选择最终达到的纳什均衡并不能保证个人最优的结果。其次，自由竞争只是一种理论研究的假设和起点，现实中常常会出现寡头和垄断，而国际经济关系中的不平衡则更常见。发达国家常常在保护知识产权的借口下实行技术垄断，在国际经济关系中始终处于上游地位，而平等、开放和自由的国际经济关系更有利于扩大发达国家的优势地位。最后，不论是1997年的亚洲金融危机还是2008年的全球经济危机，都与危机前的自由化措施密不可分。而在亚洲金融危机后，以国际货币基金组织主导的市场开放又使得危机国的资产被国际资本低价收购。Ostry还对新自由主义所造成的资本流动和收入不平等问题进行了大量研究，结论同样是不乐观的。

事实上，不论是在上世纪80年代的拉美，90年代的俄罗斯、东亚和埃及，还是在本世纪全球金融危机后的希腊，国际货币基金组织开出的新自由主义“药方”很难说取得了预期的效果，但却可以肯定地说其“疗效”差强人意：经济增长进入中等收入陷阱，国际收支恶化，通货膨胀，金融动荡，贫富悬殊，社会不公与社会危机，外资控股等等。各国的表现虽然各不相同，但唯一的共同之处却是鲜有成功的案例。正如斯蒂格利茨所言，遵从“华盛顿共识”的国家危机连连。

经济增长中的政府作用

其实，几乎从“华盛顿共识”一诞生开始，对于新自由主义的质疑和反对就不绝于耳。Ostry的文章既不是第一篇，也不会是最后一篇。斯蒂格利茨就曾在《 后华盛顿共识的共识》（Post Washington Consensus Consensus）一文中不失客观地明确指出，尽管它的政策建议在特定国家的特定时期曾是有意义的，但是华盛顿共识既不是成功增长的必要条件，也不是充分条件。作为国际金融机构和美国财政部八十年代和九十年代早期所推荐的过度简单化的政策建议，“华盛顿共识”对发展中国家经济结构的认识存在严重失误，且把目光局限在过于狭隘的目标以及为实现这些目标而采取的过于狭隘的工具上。作为知名学者，斯蒂格利茨的分析当然是有学理依据的。他指出，当技术不断进步时，市场并不能自发地实现效率，而这恰恰是发展的关键问题。由于在这个过程中存在明显的外部性问题，所以赋予政府发挥作用是必要的。事实上，东亚国家的政府都意识到并发挥了这个作用，取得了令人瞩目的成就，而“华盛顿共识”的制定者们对此却一言不发。

斯蒂格利茨还公正而理智地指出，“毋庸置疑，政府常常弄巧成拙。政府企图纠正市场失灵，但政府本身也有失灵”。在这个意义上，“华盛顿共识”是对政府失灵的一个响应。但问题在于，它对政府的失灵矫枉过正了：其政策建议通常都“一刀切”地假定所有政府都是一无是处的。这就导致否认如下政策研究的意义：在什么情况下以及什么样的政府干预是合适的？而这个问题恰恰更值得“华盛顿共识”的制定者去研究。

奥尔森在他的名著《权力与繁荣》中认为，成功的经济增长有两个必要条件：一是要有对所有人都稳定的且界定清晰的财产权利和公正的契约执行权力，二是没有掠夺行为。而科斯定理仅仅适用于集体规模很小，且交易成本为零的情况。因为只有在这种情况下，个人理性才可能通向集体理性。所以在奥尔森看来，成功的经济增长就天然需要一个强化市场型的政府（Market-augmenting Government）。这个政府应该有足够的权力去创造和保护私有产权并强制执行合约，而且受到约束不去剥夺这些个人权力。也就是说，经济增长应该是以市场经济为基础的，但至少也需要有一个强大的政府来保证市场秩序。

当然，不论是19世纪的德国还是20世纪的日本，在他们经济增长的过程中，政府的作用可能远远不止于保证市场秩序，而是更深入更直接地介入到了经济增长过程本身。在以自由市场经济著称的美国，政府一般很少发布带有具体目标的经济计划，但在2008年全球经济危机以后，却出台了“国家出口倡议”。其不仅由美国总统直接牵头，更成立了由其直接管理的“出口促进内阁”，涉及美国几乎所有的重要经济部门和对外部门，包括美国国务院、商务部、农业部、贸易和开发署、进出口银行、小企业管理局、海外私人投资公司等。“出口促进内阁”还确定了具体实施措施中的四个重点：以“再工业化”提升制造业的出口能力；帮助美国中小企业扩大对外出口，增强其国际竞争力；政府将通过金融和宣传等措施，帮助美国企业锁定、建立和赢得新兴市场；扩大双边与多边贸易谈判，减少贸易壁垒。而在2014年该计划到期时，彼得森国际经济研究所还专门进行了评估。可见，即使在典型的市场经济中，政府的作用也不一定总是受到严格限制的。

当然，作为一种理论阐述，为了把道理讲透，在表述上或可以是极端或片面的；但在实际的发展战略中，则必须要讲究平衡和取舍，要注意扬弃不同的观点，要取百家之长，要对症下药，不能泾渭分明、极端而片面。在这方面，东方哲学和思维方式有着天然的优势。改革开放以来，不论是“计划为主，市场为辅”的表述，还是“让市场在在资源配置中起决定性作用，同时要更好发挥政府作用”的提法，都是我们根据具体情况进行权衡的结果，远比简单粗暴的新自由主义经济政策更可能取得预期的效果。在资本自由流动与管制、政府规模与财政空间之间“寻找一个平衡”，也是Ostry等人的文章给出的最终建议。

因此，如果说对作为新自由主义代表的“华盛顿共识”有什么“后华盛顿共识的共识”的话，那就应该是“华盛顿共识”是不恰当的，因为它对市场原教旨主义过分信赖，也因为国际经济组织创造了不公平的游戏规则，并把失败的责任强加给那些依靠它们提供政策建议和资金援助的发展中国家。尽管发展中国家的政策也对自身的失败有影响，但真正的挑战则是需要进一步提高对制定经济发展战略和政策难度的认识。Ostry也好，斯蒂格利茨也罢，他们都只是指出了过去新自由主义经济政策的问题所在。虽然这已经迈出了最艰难的一步，但更艰难的是，我们还要继续寻找回答这些问题的具体答案。

作者系中国社会科学院世界经济与政治研究所研究员