金融危机后，欧美国家开始重新审视自身的金融体系，强化了对金融机构的监管，尤其对银行违规行为开展了大规模整顿并进行了严厉处罚。仅2013年一年，欧美监管机构对银行开出的罚单金额就高达430亿美元。本文通过梳理2012年以来发达国家监管部门对银行处罚的经典案例，寻求我国外汇检查工作及外汇管理工作可借鉴之路径。

案例介绍

案例一：LIBOR操纵系列案件。2012年，巴克莱银行因操纵LIBOR，向美国当局缴纳了3.6亿美元罚款，向英国金融管理局缴纳了5950万英镑罚款。同年，瑞士联合银行集团向多国监管机构支付了约合15.3亿美元的罚款，这是其为六年间操纵日元LIBOR和欧元兑日元期货合约付出的代价。2013年2月，苏格兰皇家银行因操纵日元和瑞士法郎的LIBOR报价，被美国当局处以共计4.75亿美元的罚款。2014年11月，欧美监管机构以未能阻止旗下交易员操纵LIBOR为由，决定对苏格兰皇家银行、美国银行、花旗集团、瑞银集团、摩根大通、汇丰控股等六家银行处以43亿美元的罚款。

案例二：洗钱系列案件。2012年，美国政府指控汇丰银行为伊朗恐怖主义者和毒品贩子进入美国金融系统提供了渠道，以及为规避OFAC(美国财政部外国资产控制办公室)的禁令，允许其两个非美国分支机构避开OFAC过滤器与伊朗交易。2012年12月，汇丰银行就此与美国政府达成和解协议，支付了19.21亿美元罚金。

案例三：违规销售金融产品系列案件。2013年10月，摩根大通承认其在2005～2007年期间，违规把住房抵押贷款债券销售给房利美、房地美及其他投资者。为此，摩根大通缴付了130亿美元的巨额和解费，其中的90亿美元作为罚款，40亿美元用于救济经济条件困难的购房者。一同受到起诉的花旗集团、通用电气等机构，也与联邦住房金融局实现和解;而瑞士联合银行集团则于2013年6月向该监管机构缴纳了8.85亿美元罚款。

案例四：非法交易系列案件。2014年6月，法国巴黎银行与美国当局达成和解协议，承认在2004～2012期间利用美国金融系统为实施制裁的苏丹、伊朗和古巴转移资金，并为此支付了89.7亿美元罚款。这是美国对违反经济禁令的银行处以的最高罚金数额。除支付罚金，该行13名高管离职，纽约分行也将美元清算业务暂停一年。2012年12月，英国渣打银行与美国监管机构达成和解协议，同意支付3.27亿美元罚款。原因是2001～2007年期间，该行与被美国制裁的伊朗、缅甸、利比亚和苏丹等国家从事交易。

案例特点

特点一，主要为宏观层面违规问题。发达国家银行处罚案例多为系统性违规问题，且是蓄意所为，给宏观经济造成了较大的负面影响。其中非法交易系列案件及洗钱系列案件还涉及帮助美国等国家的制裁对象，有助长恐怖融资、毒品犯罪的倾向。更值得关注的是，部分违规行为持续时间较长，有的甚至长达8年之久，且银行高管普遍对此知情，甚至直接参与其中，因而危害性较大。

特点二，处罚多基于原则性监管。与规则性监管相比，原则性监管内容较为灵活，已被英国、美国、日本、加拿大、新加坡等众多国家的监管机构所采用。以英国金融服务管理局为例，其制定了11条基本的监管原则，涵盖内部风险管理、诚实经营、遵纪守法、保护客户利益及配合监管等诸多方面。英国近44%的监管处罚是依据金融机构是否违反上述原则而做出的。此外，依据这些原则，还可以给予金融机构正向激励。

特点三，案件多数通过和解制度解决。和解制度是行政主体与相关人通过沟通协商达成一致从而解决行政纠纷的一种方式。上述大部分案件均以和解方式结束。和解制度在发达国家监管部门对银行的处罚中有重要作用，不仅具有低成本、高效率的特征，也体现了自由平等、追求实质正义的基本理念。

对我国外汇行政执法的启示

重视宏观监管，提高风险防控意识。当前，外汇管理部门开展的银行外汇业务检查中，大量精力、人力用于对程序性违规问题的排查、取证等工作，对银行宏观业务及系统性风险问题缺乏关注。为此，国家外汇管理局总局层面应及时汇总检查发现的问题及线索，确认是否存在全国性、系统性问题，争取做到“早发现、早规范”。

促进原则性与规则性监管的有机结合。规则性监管法规的有序减少是大势所趋，但是缺少 “抓手”使得对外汇违规的定性变得困难。对此，外汇管理部门应借鉴国外先进经验，结合外汇市场实际，依照循序渐进的原则，探索和加强原则性监管在外汇管理中的应用，并在制定和完善原则性监管法规的过程中，不断完善优化规则性监管内容，以实现对监管目标的有效监管。

引入和解制度，节约执法成本。随着外汇改革的不断深入，法规中原则性条款增多，规则性条款减少，外汇执法依据会逐步弱化;同时，银行违规呈现高科技化、隐蔽化、国际化等特点，调查取证工作更加困难，监管部门难以在短时间内对违规事实予以确认。而和解制度的引入可有效实现对具有经济影响大、取证难等性质的案件的处理，并能够降低执法成本、提高监管效率。

加大处罚力度，提高违法成本。相比发达国家，我国外汇执法部门对银行的处罚金额相对偏低，处罚信息披露力度较弱，导致当事人违规成本较低，外汇执法震慑效应未能得到充分发挥。建议适度提高处罚比例，谨慎使用“从轻处罚”条款;同时加大对违规信息披露的力度，提高各主体的违规综合成本。

落实责任人追究制度，强化银行合规意识。上述案例反映出欧美国家银行责任追究制度较严厉、警示效果较好。相比之下，《外汇管理条例》虽然对“金融机构负有直接责任人员”也有相关管理措施，但执行效果并不理想。鉴此，应切实落实责任追究制度，对故意违反管理规定的银行管理人员及员工要追究责任，以提高其对政策及业务操作合规性的认识。

多部门联动配合，提高执法成效。外汇管理部门在执法过程中，应探索建立与公安、法院、工商和税务等多部门联合办案机制;同时，加强与人民银行法律事务、货币信贷、反洗钱、支付结算等部门的合作，以增强依法调查取证和执行行政处罚的强制力，提高外汇执法的威信。

优化执法队伍，提高执法水平。外汇管理部门要与时俱进、紧跟涉外经济形势，加强外汇执法人员对外汇新政策、银行新业务以及会计财务知识的学习;加强对各类案件的交流和沟通，实时掌握外汇违规表现形式和实质内容的变化;不断提高业务素质和工作技巧，做到业务精、把关严、案件实、处罚当，努力提高执法队伍的整体素质和执法成效。

作者单位：外汇局新疆维吾尔自治区分局