中国外汇网

免费文章宏观经济

2025年德国大选后政策展望

来源: 《中国外汇》2025年第9期作者:李颖婷姜宏编辑:孙艳芳

预计德国新政府对内政策将聚焦激发劳动力市场活力、保障工业领域能源供应、缓解公共投资长期受限问题、增强科技创新动力等；对外政策将围绕降低对美依赖、加强欧盟团结、开展中德务实合作等展开。

2022年乌克兰危机爆发以来，受能源短缺、新旧动能衔接不畅、民意分化等多重因素影响，德国政局陷入混乱。2024年11月，德国“交通灯政府”因财政预算案出现严重分歧，内部矛盾激化导致执政联盟于12月解散。2025年2月，德国举行新一届联邦议院选举，最大在野党联盟党获胜，预计将与社民党组阁，重新回归“黑红联合政府”。新政府对内政策将聚焦哪些领域，对外政策将带来什么影响？笔者拟在分析德国政局动荡深层次原因的基础上，结合参考联盟党和社民党联合制定的共同文件以及各自竞选纲领展开研判。

德国政局动荡深层次原因

二战以来，德国政府在经济发展经历的主要阶段中都发挥了关键作用。在第一阶段（1949—1969年），德国政府初步构建市场与政府协调机制，在建设自由市场经济同时，推行强制性社会保险、企业共同决策等社会福利和劳动市场政策，推动战后重建。在第二阶段（1969—2005年），德国政府聚焦供给侧经济改革，通过改革高福利社会制度、建立双轨制教育体系、加大对民营经济的法律保护与政策倾斜等，筑牢工业发展基础。在第三阶段（2005—2021年），德国政府为外贸企业提供了良好的贸易环境与配套服务，不断巩固出口优势，并推动形成“低成本能源进口推动出口导向型经济”发展模式。总体来看，历届政府的稳定执政表现对推动德国经济增长发挥了关键作用。2021年，社民党、绿党和自民党组成的“交通灯政府”上台，是德国联邦政府层面首次出现三党联合政府。三党的政治光谱横跨左右两端，政策立场存在较大分歧，削弱了联合政府的政策协调与危机应对能力。

财政分歧是德国联合政府解散导火索。“交通灯政府”上台三个月后乌克兰危机爆发，援乌负担、难民涌入以及对俄制裁引发的能源短缺，进一步加大德国财政压力。财政支出方面，援乌负担、难民保障和能源补贴等费用持续增加。截至2024年末，德国政府为乌克兰提供的人道、资金、设备等援助措施共436.2亿欧元，接收超110万乌克兰难民且全部进入德国社保体系，是继美国之后的第二大援助国。财政收入方面，欧盟对俄制裁引发德国能源短缺，能源价格飙升增加工业生产成本，企业陆续外迁减少政府税收来源。2024年前9个月，德国政府的企业所得税收入为292亿欧元，较2023年同期下降11.5%。财政压力使“交通灯政府”出现内部分歧，来自自民党的财政部长林德纳希望削减财政支出，但遭到社民党和绿党反对，德国联合政府陷入内斗并解散。

能源危机、经济新旧动能衔接不畅以及欧洲政局极化是德国政局乱象的深层次原因。

一是能源危机打乱德国“出口导向、能源进口依赖”发展模式。2000年以来的经济金融危机主要为资产泡沫破裂，德国作为工业大国，能够凭借强劲的供给端表现和出口贸易实现经济复苏。2022年，乌克兰危机爆发，欧盟对俄制裁影响德国能源进口，暴露出能源自主性与制造业竞争力割裂的结构性问题——德国能源的低自给率严重威胁工业生产稳定，并传导至出口贸易，引发供需双双走弱。具体看，能源短缺导致工业生产成本大幅增加，德国制造业产能利用率由2021年四季度的85.2%降至2025年一季度的76.4%。产能减少影响德国出口，自2023年三季度以来，出口同比跌幅平均为1.1%。其中，能源密集型产品出口规模大幅减少，由2022年3月的539亿美元降至430亿美元，化学品、金属品等能源依赖度高的产品出口下滑幅度尤为明显。

二是新旧动能衔接不畅，错失新经济发展机遇。1990—2008年，德国凭借隐形冠军企业和精细化生产成为全球高端产品制造商，工业生产指数由1993年的69.8持续扩大至2008年的105.3，并在2008—2018年间保持较高水平。随着数字技术加速新旧技术迭代，德国依赖中小企业创新的模式难以适应数字化发展，并且政府的研发投资力度落后于中美等国，导致其未能赶上新一轮科技创新浪潮。德国中高新技术占制造业增加值比重出现转折，由2019年的60.4%降至2022年的57.9%，工业生产指数也不断下降至2024年12月的89.5，成为拖累德国经济竞争力提升的关键因素。

三是民意分化削弱政府执政效率。当前，欧洲民粹主义崛起。在2024年6月的欧洲议会选举中，右翼和极右翼党团分别获得73席和58席，较2019年增加4席和9席，政治极化问题突出。在难民潮、新冠疫情、乌克兰危机、经济下行等多重因素叠加下，德国民意分裂加剧，选民由基民盟、社民党等传统大党转向政治光谱两极的新兴党派，反移民、反欧元、反能源转型的极右翼德国选择党以及左翼民粹主义的莎拉·瓦根克内希特联盟（BSW）相继崛起，德国出现政党碎片化格局。尽管德国对党派进入议院设有得票率门槛，但德国联邦议院内党派对立加深，增加了议院决策难度、影响政策制定效率。

德国新政府政策展望

联盟党与社民党组阁的“黑红联合政府”即将回归。2025年2月23日，德国举行大选。结果显示，联盟党、选择党、社民党、绿党和左翼党进入新一届德国联邦议院，自民党得票率低于5%的门槛，未能进入新一届议院。截至2025年4月底，联盟党与社民党已完成组阁谈判并制定联合执政协议，预计新政府将于5月6日上台。在默克尔执政的16年中，内阁有12年保持“黑红联合政府”架构，确保了较高的政府执政效率。参考联盟党和社民党联合执政协议、共同文件以及各自竞选纲领，两党在财政、产业、贸易、外交等领域有较多共识，有助于多数改革措施的落地实施。

对内政策将激发经济增长内生动力

工业发展是德国经济增长的重要驱动力。共同文件中提到的主要措施包括减税和改革“债务刹车”机制，以及设立5000亿欧元基金用于基建、教育、能源、医疗与数字化等领域，旨在帮助德国工业发展重回增长轨迹。

一是缓解公共投资长期受限问题。联盟党与与社民党组阁谈判期间，两党联合绿党通过了《基本法》修正案，推动财政规则松绑，德国“债务刹车”机制发生实质性变革。政府债务方面，在改革后，如果国防、民防、情报机构和网络安全等领域支出占国内生产总值（GDP）比重超过1%，政府可以通过发债进行融资；放宽地方政府“零赤字”模式，州政府每年可新增债务规模为各州GDP的0.35%，以强化地方政府在基础设施与区域发展中的作用。公共投资方面，德国将设立总额达5000亿欧元的联邦特别基金，其中1000亿欧元将拨给各联邦州，1000亿欧元用于气候保护和经济绿色转型，其余资金将用于桥梁、电网、公路、数字基础设施、教育和医院等领域基础设施建设。“债务刹车”机制改革将释放被压抑的公共投资需求，拉动就业与企业信心。

二是激发劳动力市场活力。减税将是“黑红联合政府”提升劳动积极性的重要手段。在共同文件中，联盟党和社民党就加班津贴免税、加强对失业人员就业安置工作、为自愿延长工作年限的退休人员提高每月2000欧元的工资免税额等政策达成共识。在联合执政协议中，两党表示将推动中低收入群体的个人所得税改革。由于联盟党主张提高个税起征点与最高税率的收入下限、将社保缴费率由工资的42.5%降至40%等，预计未来德国个税将存在一定下降空间。教育是提升劳动力质量的主要抓手，是5000亿欧元基金中的重点扶持领域之一。在执政纲领中，两党关注领域类似，强调基础教育、职业教育和德语学习，预计将继续发挥双轨制教育体系优势，为工业企业输送人才。

三是保障工业领域能源供应。能源短缺是制约2022年以来德国工业发展的重要因素。为降低能源成本与工业用电电价，“黑红联合政府”将推出减税降费等短期奏效政策，具体包括电网费用减半、降低电力税至欧盟规定的最低水平、扩大能源密集型企业提供用电补贴范围等。在长期中，“黑红联合政府”将聚焦提升德国能源自主性，将扩建电网、建设发电厂和储能电站、加快可再生能源发展等。与社民党相比，联盟党在核电问题上持更加开放态度，在执政纲领中提出应加强对第四代和第五代核能、小型模块化反应堆、核聚变电厂等领域研究，不排除重启核能发电的可能性。

四是追赶科技创新浪潮。一方面，“黑红联合政府”希望破除科技创新障碍，计划在任期内取消报告文件和统计数据的强制性上报、减少法定的公司代表人数，将企业的官僚主义成本削减25%。同时，“黑红联合政府”承诺将实现政府服务数字化，包括完善线上服务、推进数据联网与行政流程自动化等。另一方面，“黑红联合政府”希望加快培育创新动力。共同文件指出，“黑红联合政府”将维护学术研究环境，使其免受政治和意识形态干扰，并将就鼓励科研创新、技术转让和企业家精神制定计划，为相关高校、企业提供研发资金支持。“黑红联合政府”预计将通过减税政策激发企业创新动力，预计将从2028年起的五年中，每年将企业所得税下调1个百分点。在各自的执政纲领中，联盟党提出将企业税由30%下调至25%，社民党政策则更有针对性，主张对具有投资潜力的企业减税，并为从事机械设备等领域企业提供退税、补贴等财政支持。预计在两党博弈下，未来部分关键技术、创新领域企业将享受更为优惠的政策。

在“黑红联合政府”的政策下，德国经济内生动力或增强，部分产业有望迎来增长机遇。其一，在能源政策支持下，德国能源成本下降有助于能源密集型制造业回暖。2025年2月德国制造业采购经理指数（PMI）终值为46.1%，较1月和初值分别增加2.0个和0.7个百分点，为两年以来最高值。其二，“黑红联合政府”计划推出的减税与创新激励政策有望带动汽车、机械设备等传统优势领域投资，叠加降低汽车排放限制等政策，预计将进一步拉动传统汽车工业发展。其三，投资需求将大幅增加。在共同文件中，公路、铁路等基础设施和房屋建筑将成为“黑红联合政府”的投资重点。据德国铁路公司测算，当前德国铁路设施维修和翻新需投入800亿欧元，资金需求将于2034年累积至近1500亿欧元，预计将大幅增加钢铁、水泥等产品需求。其四，德国军工产业潜力将逐步释放。随着美国计划退出乌克兰危机、国防开支豁免于“债务刹车”机制之外，大量财政资金将流入德国国防相关领域。德国军工产业潜力将逐步释放，不仅蒂森克虏伯、莱茵金属、亨舍尔等老牌企业将回归军工制造，奔驰、宝马、大众等企业预计也将转产军工。

对外政策将重构德与欧、中关系

德国或重拾在欧盟内部领导力。一方面，欧洲对乌援助压力加大，为德国重振军事力量提供契机。联盟党和社民党在共同文件中明确表示将继续支持乌克兰，且都在执政纲领中提出通过外交、军事、财政和人道主义方式支持乌克兰，对俄罗斯实施有针对性制裁。随着美国特朗普政府对乌克兰危机立场转变、对欧洲安全承诺出现动摇，欧盟对于实现安全和防务自主的迫切性明显提升，需要德国在提升欧洲安全防务能力中承担更多责任，这为德国升级国防政策、加强军事力量提供了合理理由。另一方面，美欧面临信任危机，德国致力于推动欧盟内部团结。欧盟作为乌克兰危机的重要利益相关方，2025年2月美俄会谈未通知欧盟，并且美俄、美乌会谈地点均选址沙特而非欧洲，将欧盟置于俄乌谈判之外，加大美欧关系裂痕。尽管联盟党在执政纲领中强调与美国友好关系，默茨也是德国政坛中“亲美派”代表人物，但默茨在胜选后公开发言中罕见地抨击特朗普政府，质疑美欧北约盟友关系前景，并呼吁欧洲“团结”、争取防务“独立于美国”。预计德国将加强与法国关系，进一步强化以德国、法国为核心的欧盟体系。

“黑红联合政府”与德国新一届议院对华态度大概率转好，经贸领域务实合作将成为中德关系主基调。在对华态度强硬的绿党外交部长主导下，“交通灯政府”在执政期间发布首份《中国战略》文件，强调对华“去风险”和“减少依赖”。相比之下，“黑红联合政府”的两党都未将“中国牌”作为拉拢选民的手段。在执政纲领中，联盟党主要聚焦与中国经贸领域合作与竞争，未来在执掌外交部期间，大概率将延续默克尔时期“政冷经热”对华立场；社民党虽表示支持《中国战略》文件，但也明确指出将坚持“一个中国”原则，并将在争议领域与中国政府保持积极对话。在联邦议院中，德国选择党影响力大幅上升，该党在对华政策上比主流政党更加灵活，支持加强对华贸易、减少对美经济依赖；绿党在议会中影响力下降，推进“去风险”政策主张实施力度趋于减弱。

更重要的是，伴随美欧关税博弈升级，德国受特朗普关税政策影响较大，其加大与中国贸易合作力度将成为重要选择。德国在汽车、机械设备、电气设备等领域与中国产业链供应链深度互嵌。然而，受“交通灯政府”的《中国战略》影响，德国对华出口份额持续下降。2021—2024年，中国从德国第二大出口目的地降为第五，占德国出口比重由7.6%下滑至5.6%，其中汽车和机械设备占德国出口份额分别下降5.8个和1.6个百分点至6.9%和7.6%，大量产品同步出现对美出口份额上升与对华出口份额下降的趋势。4月2日，美国总统特朗普签署行政令，宣布对欧盟征收20%的“对等关税”，欧盟对美出口将面临更高的关税壁垒，汽车、农业、化工等关键行业将遭受较大冲击。德国汽车行业出口规模大、对关税敏感度高，美国对汽车加征25%的关税，将严重削弱德国对美出口竞争力、影响企业利润空间、阻碍德国经济复苏。在此背景下，中德与美德贸易形势可能发生重大调整，德国可能将寻求深化对华经贸合作。