今年6月1日，中共中央、国务院印发了《海南自由贸易港建设总体方案》（下称《总体方案》），为海南自由贸易港的建设描绘了一张崭新的蓝图，也标志着海南自由贸易港进入了全面建设的新时期。

《总体方案》是制度集成创新的蓝图

习近平总书记在对海南自由贸易港建设做出的重要指示中提出，“要把制度集成创新摆在突出位置，解放思想、大胆创新，成熟一项推出一项，行稳致远，久久为功”。

十八大以来，我国在全国各地开展了自由贸易试验区的建设和探索，获得了不少可复制、可推广的经验。但是，除了海南之外，大部分自由贸易试验区面积有限，在改革开放试验的过程中也面临着碎片化的问题，改革的系统集成度不够高。海南在全岛建设自由贸易试验区的基础上又在全岛建设自由贸易港，全面深化改革，整体推进试验最高水平的开放政策。《总体方案》不仅包括了多个方面的制度创新，而且体现了各方面制度创新的协同性和集成性。

《总体方案》是针对海南建设自由贸易港的方案，但它是着眼于国内国际两个大局做出的战略规划，对我国的经济社会发展具有全局性意义。《总体方案》指导思想明确、基本原则清晰，在借鉴国际经验的同时，体现了中国特色，符合海南定位，突出了改革创新，也坚持了底线思维。

《总体方案》制度体系以贸易投资自由化便利化为重点，包括了六个方面的自由便利有序安全流动制度，即贸易自由便利、投资自由便利、跨境资金流动自由便利、人员进出自由便利、运输来往自由便利、数据安全有序流动六个方面；同时，在高度开放的基础上打造旅游业、现代服务业和高新技术产业为主体的现代产业体系。此外，《总体方案》还要求分阶段建设零关税、低税率和简税制为特色的税收制度；加强社会治理；全面建设法治制度和风险防控体系。总的来说，《总体方案》从11个方面相互支撑，描绘了未来海南自由贸易港的建设蓝图。

海南自贸港将是一个具有中国特色的自由贸易港

海南自贸港总体方案借鉴了国际经验，更体现了中国特色。国际上知名的自贸港在经验方式、管理方法和制度安排上，为海南自贸港的建设提供了经验；但海南自贸港的建设并没有一个现成的模板，必须依靠自己摸索。

对于“自由贸易港”的定义，国际上“有约定俗成的说法，但并无公认的法定定义”。一般来说，中国香港、新加坡、迪拜等，被认为是比较典型的自由贸易港。在这些自由贸易港中，新加坡和迪拜在其内部还设有自由贸易区。其自由贸易区内没有大规模的商业消费设施，也没有大规模的复杂加工。从境外进入自由贸易区内，税收是零关税；而进入境内自由贸易区外，则仍然有一定的税收。例如，迪拜所在的阿联酋作为海合会成员，一般商品关税为5%。阿联酋以往没有增值税和消费税，没有联邦税务部门。近年来为了与海合会制度接轨，阿联酋从2017年年初开始建立了联邦税务局，开始征收增值税（2018年1月1日开始）与消费税（2017年10月1日开始）。2018年1月10日，阿联酋内阁通过了 2017（59）号决议，公布了20个指定区域（Designated Zones）可享受免征增值税待遇，其中包括七个在迪拜的自由贸易区。再比如新加坡，它作为自由贸易港，基本实现了零关税。但是新加坡有一种货劳税，现行税制从1994年4月开始实施，一般税率为7%。除了新加坡当地生产的应纳税商品和服务之外，进口至新加坡的商品也适用此税。但是，新加坡根据其《自由贸易区法》，有七个自由贸易区，货物从国外进入这七个自由贸易区不必缴纳货劳税；但是从自由贸易区再进入新加坡的其他地方，则需要缴纳货劳税。

海南自贸港目前的方案，其制度设计自由化水平将超过新加坡和迪拜。在全岛封关运作之前，对部分进口商品，免征进口关税、进口环节的增值税和消费税。全岛封关运作并且简并税制后，在禁止和限制进口的货物、物品清单和进口征税商品目录之外，其他货物与物品免征进口关税。《总体方案》为什么没有对封关之后的情况提免征进口环节的增值税和消费税呢？实际上，如果我们对照上下文就可以看出，进口环节的关税、增值税和消费税可能被简并为一个单一的进口关税。在这方面，海南自贸港很可能会比照中国香港的做法。中国香港对于进口征税目录中的四类应课税品进行征税，实际上类似于内地的进口关税，除此之外的进口征税则为零。实际上，中国香港岛内并没有增值税、消费税之类的流转税。海南自贸港的《总体方案》也提到了要降低间接税。从相关的表述中我们可以看出，海南自贸港封关运作之后，有可能会学习香港简并税制，甚至可能取消增值税和消费税。但是，《总体方案》对于2035年之前的税制改革中有“销售税”这一提法。这里的销售税是一个泛称还是一种准备设立的针对终端销售环节的新税种，目前还并不明确。

封关运作之后，海南自贸港就是一个巨大的海关监管特殊区域，但是它又和我们现在所有的海关特殊监管区有所不同。目前我国的海关特殊监管区存在各种形式。传统的保税区（大约十五个）实行离境退税，区内存在一些商业性生活消费设施，其消费的也主要是从内地购入的产品；保税港区和综合保税区实行的是入区退税，封闭性更强，区内原则上不设立商业性生活消费设施。而海南自贸港本身是一个国际旅游消费中心，必然会存在大量的当地消费和众多的商业性生活消费设施，可大量在当地消费进口免税商品。这一点，海南自贸港也将与中国香港类似。

然而，中国香港是一个单独关税领土。除非今后将要制定的《自由贸易港法》授予海南自由贸易港单独关税领土的地位，否则，海南自贸港仍是中国关境内的海关监管特殊区域。作为一个统一关境内的海关监管特殊区域，可以有大量的生产、经营、商业性生活消费设施，这种情况并不多见。与此稍有类似的是巴西的玛瑙斯自由区。玛瑙斯自由区最初在1951年仅仅是玛瑙斯港口（亚马逊河的一个河港）的一个保税仓库；1967年，巴西颁布法令，重新设计了玛瑙斯自贸区，一直延续至今。目前，玛瑙斯自贸区面积大约为1万平方公里，区内建有商业区、工业区和农牧业区。商品从境外进入区内，原则上免征进口税，无论这些商品是在当地消费、还是要重新组装，或是存储以备再出口。但是，武器、酒精饮料、烟草、部分香水化妆品、乘用车除外。如果区内生产的工业品及其进口投入品要输往巴西的其他地区，则可以获得最多88%的进口税免税；而计算机、汽车、拖拉机等制成品，也均可获得一定的减免税。此外，巴西人还可在自贸区内免税购买一定数量的商品并可带出自贸区。然而，玛瑙斯是一个内陆河港，出海距离较远，运输成本较高。这使得其发展受到局限。这里的税收制度设计也很难在海南完全应用。

海南自贸港和上述知名的自贸港相比，面积要大很多。中国香港面积约为1107平方公里，新加坡724平方公里，迪拜4114平方公里，玛瑙斯面积很大，也不过约1万平方公里；而海南岛的面积则为3.54万平方公里。在这样大的一个面积中建立一个人与自然相互交融的自然生态体系和自由开放的社会经济体系，存在很大的空间。

海南的发展最重要的一个问题就是既要高度开放自由，又要充分利用内地超大规模市场优势，使得海南成为内引外联的纽带，而不是两头在外的离岛。与此同时，还要防止海南成为走私的通道。《总体方案》为此做了精心设计。在强化风险管理系统的同时，《总体方案》规定，对鼓励类产业企业生产的不含进口料件或者含进口料件在海南自由贸易港加工增值超过30%（含）的货物，经“二线”进入内地免征进口关税，但照章征收进口环节的增值税、消费税。这一规定使得海南自贸港能够充分利用内地的超大规模市场，发展增值幅度比较高的制造业，包括高新技术产业。这一被称为海南版原产地规则的制度的具体落地，虽然可能还需要更加细致的设计，但它体现了海南自由贸易港作为一个大国自由贸易港的特色。

原产地增值标准在很多自贸协定中也有所应用。30%的标准也体现在中国内地与港澳签订的更紧密经贸关系安排（CEPA）中。可以说，海南自贸港《总体方案》在包括自贸港本身制度设计的同时，内嵌了一个准自由贸易区协定（FTA）的安排。对此，设计者可谓用心良苦。当笔者看到这里，不禁想到，今后海南自贸港和香港特区、澳门特区，或可实行统一的原产地增值累积制度，只要在这三地累积增值达到30%，就可以零关税进入内地。这样，不仅方便了企业，而且使得琼港澳可以形成跨区域合作，共同发展。

《总体方案》在其他方面还有不少体现中国特色的规定，本文不再一一赘述。但需要强调的一点是，海南自贸港是在中国特色社会主义制度下的自贸港，这是海南自贸港区别于其他自贸港的重要特色。蓝图的设计者谋划了制度集成创新的方案，后面在落实中我们还需紧紧抓住中国特色，以创新精神来落实《总体方案》。

海南自贸港的建设任重道远

《总体方案》的发布，仅仅是全面建设海南自由贸易港的第一步，分步骤、分阶段的建设任务任重道远。

《总体方案》中的制度设计部分，体现了自贸港的基本制度建设目标，且同时设计了在2025年和2035年的分阶段建设目标和任务。例如在零关税制度设计上，封关之后的运作是以禁止和限制进口的货物、物品清单和进口征税商品目录为例外；而在封关运作之前，实行部分进口商品零关税政策，则区别不同情况，实行“一负三正”的零关税清单管理。其中，对企业进口自用的生产设备，实行负面清单管理；而对岛内进口用于交通运输、旅游业的船舶、航空器等营运用交通工具，以及游艇、岛内进口用于生产自用或以“两头在外”模式进行生产加工活动（或服务贸易过程中）所消耗的原辅料，还有岛内居民消费的进境商品，则实行正面清单管理。例如在投资自由便利政策设计上，长期目标是实行“非禁即入”“承诺即入”，但是近期目标则是实行极简审批。在制度建设上，只有一步一步扎实推进，才能行稳致远。

《总体方案》设计的制度要全面落实，很多政策工具都需要尽快研究、制定、落实。例如在清单方面，除了前面提到的货物贸易管理的相关清单之外，服务贸易自由便利也需要制定跨境服务贸易负面清单。这一清单在全国层面和自贸试验区层面也要制定。海南的清单需要与全国版和自贸试验区版清单拉开一定的距离，要更加自由开放，否则就难以体现海南自贸港的特点。在外商投资方面，海南自贸港同样需要制定区别于全国与一般自由贸易试验区的外商投资准入负面清单。相对全国实施的针对内外资一致管理的市场准入负面清单，海南在2025年以前还要制定放宽市场准入的特别清单。这些清单的制定都需要大量的研究和协调工作。

《总体方案》涉及的相关制度有很多还需具体化、法制化，一些概念需要进一步加以明确。对于鼓励类产业企业减征企业所得税的优惠，《总体方案》中先后提到了“实质经营”和“实质性运营”。《总体方案》制度设计部分讲的“经营”与分步骤、分阶段安排中提到的“运营”两者之间的区别是什么，又是否体现了设计者的深层意图？用什么样的标准来界定“实质经营”和“实质性运营”？这些都是制度落地需要明确的概念。

《总体方案》给商界带来的冲击是巨大的。《总体方案》公布不久，海南接到的投资咨询量暴增。在这之前，不要说跨国公司的全球总部，就是地区总部也罕有在海南设立的。但是现在，已经有跨国公司在讨论把全球总部设在海南的问题了。然而，根据笔者的调查，目前全国一线城市鼓励总部经济的各种文件中，针对地区总部的量化标准和相关的鼓励政策并不少见，但针对全球总部的政策界定和相关鼓励政策还没有一个，包括海南。因此，海南自己公布不久的鼓励总部经济的相关文件，在新的情况下已经需要再重新研究制定了。而这只是海南面临的众多新课题中的一个例子。

《总体方案》公布后，海南面临的课题还有很多。防范走私和税基侵蚀的问题已经早有研究，也已经有一些相关配套措施提前发布。但自由贸易港真正运作起来以后，还是会遇到很多新的情况、新的问题。海南财政的两大支柱，房地产经济和旅游业，目前都难以发力，前者是因为必要的管控，后者是因为疫情。在各种要素的集聚尚未形成之际，减免税政策已经开始实施。即使有中央财政的支持，海南财政在面临众多建设任务的情况下，不可避免地会经过一段困难时期。在自由贸易港建设过程中，相对贫困问题、环境保护问题和重大风险防范问题的三大攻坚战，仍然任务艰巨，在新的情况下还会出现新的问题。凡此种种，都意味着海南自贸港的建设确实任重道远，充满了挑战。

结语

《总体方案》总的来说是一张高质量的崭新蓝图，公布之后，受到了广泛好评。在今后的建设过程中，海南自贸港还会面临很多新的情况、新的问题、新的困难；但有理由相信，有设计者与建设者的智慧，一定会一步步地把海南自贸港建设得越来越具有吸引力，使其成为中国新时代对外开放的鲜明旗帜和重要开放门户，也成为连接中国国内大循环和国际大循环的重要纽带和平台。

作者系对外经济贸易大学海南研究院院长、教授、博士生导师