2018年10月14日，人民银行行长易纲在2018年G30国际银行业研讨会上指出，“为解决中国经济中存在的结构性问题，我们将加快国内改革和对外开放，加强知识产权保护，并考虑以竞争中性原则对待国有企业”。这是我国央行领导首次就国企竞争中性原则进行的表态，因而引发了市场对竞争中性这个话题的高度关注。

2018年10月15日，国资委副秘书长、新闻发言人彭华岗对有关国企“竞争中性”的政策内涵进行了回应，指出国企改革的思路、改革目标与“竞争中性”原则是一致的，而且应该承认经过改革的国有企业，已经完全融入市场竞争的事实，不应因企业所有制不同而建立不同的规则，反对在国际规则中设置对国有企业的歧视性待遇。

近几年，随着中国国有企业在海外发展渐成气候，不少国家担心国有企业与政府之间的联系会影响公平竞争原则，所以在相关的贸易救济制裁措施、外商投资审查中，出现了差别化对待国有企业的趋势。对此，在海外经营发展的国有企业也颇为苦恼。2018年11月29日，本刊编辑部围绕“国有企业竞争中性”话题，邀请相关专家进行讨论，以期探寻在竞争中性原则下，国有企业的海外发展之路。

“竞争中性”被纳入多个贸易/投资协定

自1995年澳大利亚联邦政府颁布了一揽子竞争政策之后，竞争中性原则不断被多国纳入政策实践。据商务部研究院相关专家介绍，近几年，全球范围内的区域贸易协定均把“竞争中性”这个议题纳入到谈判当中。《跨太平洋伙伴关系协定》（TPP）第十七章规定的国有企业规则，被认为是体现了竞争中性原则。美国退出TPP之后，十一国参加的《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP）也保留了国有企业条款。对外经济贸易大学国际经贸学院教授崔凡指出，《美国、墨西哥、加拿大协议》（USMCA）与TPP类似，也将国有企业作为单独一章进行规定，且内容高度相似。他认为，“TPP和USMCA都有一些专门针对国有企业的限制性条款，因此有研究者认为，这其实已经偏离了竞争中性的原则”。

在《区域全面经济伙伴关系》（RCEP）中，RCEP的关注的内容主要在降关税，目前还没有切入到竞争中性议题。而商务部研究院的专家则认为，因为TPP/CPTPP已经把贸易协定标准提高了，未来RCEP的有关议题也可能会涉及到竞争中性，而且很有可能还会有所扩张。

此外，在双边贸易体制中，美国、欧盟均将“竞争中性”原则纳入双边贸易体制中。2012年发布的美国对外签署投资协定新范本，就加强了对国有企业的约束，力推竞争中性和可持续发展原则。2012年发布的《欧盟与美国就国际投资共同原则的声明》，也包含旨在推动竞争中性原则的“公平的竞争环境原则”，并要求欧盟和美国支持OECD在竞争中性领域所做的工作。欧盟在其2017年发布的《欧盟外国直接投资审查法律框架草案》里，则表明要重点审查关键基础设施、关键技术和关键原材料等影响欧盟共同利益的域外直接投资。当然，这些区域体制对海外投资的审查，除了是面对中国国有企业之外，中东的主权基金、俄罗斯的寡头经济也是其对海外投资安全审查的重点关注的对象。

当前，世界多国对国有企业竞争中性的关注，主要集中于国有企业与政府之间的联系是否会影响公平竞争上。相关的观点认为，国有制有可能妨碍了资源的有效配置，从而影响了社会产出总量，最后会影响到居民的整体福利水平。正是基于这样的一个前提，中国国有企业在海外市场的发展壮大，被认定是享受了政府补贴，是不正常的。尤其是在2018全球500强企业中，我国大陆和香港的企业占有115席，其中大部分是国有企业，更引起了市场的关注。

“其实，这类认识是不准确的。”商务部研究院专家分析说，“目前我国国有企业高度集中的领域，如基础设施、能源建设等，之所以在国外形成了快速扩张，是由于我国国企在该产业领域已积累了比较优势，竞标的价格也比欧美国家企业有竞争力，所以被其他国家误认为存在补贴。但实际上，在市场竞争条件下，我国对大型基建公司是没有补贴的。”尽管实际情况如此，但是海外多个国家和地区对我国国有企业海外发展依然出现了差别化待遇的趋势，这有违市场公平竞争原则。

国企海外发展中的身份“枷锁”

随着经济实力的不断增强，我国企业境外投资步伐不断加快。安永的一项调查显示，金融服务、医疗、电信、房地产酒店和建造、石油和天然气、工业等六大领域，成为我国企业境外并购的热门行业。而这些企业的境外并购行为，正越来越多地受到发达国家的严格管控和干预。

以油气能源行业为例，根据汇丰银行北京分行副行长于颖的介绍，近年来我国油气能源行业的国有企业，在境外上游开发业务、进行海外油气资产的收购和投资活动的步伐明显放慢，主要的境外经营和投资，更多集中于中下游的工程和油田服务项目领域。而在对收购的一些油气资产进行作业时，还需要得到所在国政府部门的批准。“在国家石油公司向国际石油公司转换的过程中，可能都会因国有企业所有制因素而受到一定的影响。”于颖谈到。

从地域角度看，以美国为代表的发达国家以国家安全和经济安全为由，不断加强对中国企业，尤其是国有企业赴美投资的审查。其中，美国在对外投资方面对于中国国企的差别性对待最为明显，其近期出台的《外国投资风险审查现代化法案》（FIRMMA法案）明显针对中国，尤其是针对中国国企设定了非常宽泛、缺乏透明性的审查标准。

长期致力于国有企业海外发展研究的外汇局浙江省分局洪昊博士也认为，以美国为代表的主要发达国家对来自我国国有企业投资的审查尤其严格，而对非国有企业投资的审查则相对宽松，只要不涉及敏感行业，一般不会受到限制。但也有不少非国有企业的大型并购项目，由于对方国家怀疑其与政府关系密切或具有军方背景，也会以国家安全为由加以限制。比如，2012年的奥巴马政府就以标的企业位于美海军基地附近为由，否决了三一集团子公司罗尔斯对俄勒冈州4个风力发电场的并购；2016年，澳大利亚也以威胁国家利益为由，阻止了国家电网以100亿澳元对该国最大的电网公司Ausgrid的收购。

此外，无论是国有企业还是非国有企业，在信息技术、半导体行业方面的境外收购，都会受到以美国为代表的发达国家的严格审查。在2016年清华紫光联合收购西部数据的案例中，清华紫光拟以37.75亿美元收购全球硬盘市场排名第一的西部数据15%股份。尽管此次交易双方认为不属于美国外资投资委员会（CFIUS）的监管范围，但CFIUS认定属于其管辖并确定介入交易，最终导致清华紫光放弃交易。CFIUS阻止交易的原因主要是基于政府控制、政府补贴、敏感技术和对等原则等几个方面。同样，在作为我国最大的金融科技公司——阿里系的蚂蚁金服对速汇金的收购案中，尽管蚂蚁金服先后接受了CFIUS三次审核，甚至为了消除CFIUS的顾虑，还作出了相应承诺，但最终，CFIUS依然以“威胁美国公民数据的安全性”为由否决了该笔收购案。

基于这样的状况，2018年以来，中企对美国的投资基本处于停滞和观望状态，大量的投资项目转向欧洲。而欧洲的情况也不尽乐观。尽管英国、德国等欧洲国家尚未对国企和民企做明确的区分，但这些国家已开始关注收购行为背后的资本来源，相关投资审查机构也在关注、了解参与收购的中资企业是否受政府决策的影响。

除了对外投资，我国国有企业在对外贸易中也遭受到了欧美国家的所有制差别对待。洪昊分析指出，“由于社会制度等方面的原因，西方发达国家一直不承认我国的市场经济地位，因此，与其他国家企业相比，我国企业受到了更多的贸易歧视和不公正待遇，如在关税、出口认证方面，都对国有企业设立了贸易壁垒”。

以公平竞争为原点  多方应对

国际市场推崇竞争中性原则，本质上来说是也是为了实现市场的公平竞争。针对我国国有企业在海外市场面临的“差别化待遇的”实践挑战，业界专家表示，应坚持“所有制中立”原则。

“所有制中立”原则的基本精神是，不基于所有制差别而进行歧视，也不在国际规则中针对不同所有制规定专门的限制措施。商务部研究院专家认为，“我国不仅仅要强调竞争中立，更要坚持所有制中立，不能因为是国有企业的身份，在海外市场不仅没有被优待，反而被歧视”。崔凡对此高度赞同。崔凡指出，长期以来，世贸组织的研究者一直认为，多边贸易体制的传统本身就是所有制中立，因此，他表示，支持在国际贸易体制中维护所有制中立原则；与此同时，鉴于竞争中立原则符合我国建设社会主义市场体系的总体方向，也符合我国国企改革的基本要求，也应原则上同意接受，并且要尽量体现在我国国内的法制建设中，以推动我国国内公平市场体系的建设。

就以上问题，洪昊提出了以下建议：一是完善我国竞争中性管理法规体系。为此，应对《反垄断法》和《公平竞争审查制度实施细则（暂行）》进行修订，补充有关竞争中性的内容，并明确由反垄断管理机构负责竞争中性管理和实施公平竞争审查，对可能影响竞争中性的政策和措施进行监督和审查。二是放宽外资、民营经济准入限制。要强化市场的资源配置作用，有序开放限制领域对外资准入和民营经济准入的门槛；同时，还要逐步取消对外资在税收等方面的优惠待遇，确保政府未通过其行为赋予相关领域的国有企业优势地位或劣势地位，使国有企业处于相对竞争中性的市场环境。

于颖建议，要从支持国企“走出去”的角度，加强便利企业海外投资的相关措施。具体包括：在中资企业“走出去”进行海外投资或项目竞标签约的跨境投资审批和全球资金调拨方面，可进一步提高资本项目海外投资行政审批效率；在国家层面调动资源，加强对国有企业海外项目经营风险管理的培训和指导；努力推进人民币国际化，在国有企业海外拓展的重点市场和国家，加大人民币政府双边货币互换协议合作，加强人民币国际清算系统的建设和人民币跨境交易金融服务设施和对产品创新方案的投入，以更有效地支援国有企业的海外投资。

专家们普遍认为，除了上述在体制机制上为国有企业海外业务发展创造更好的环境之外，国有企业自身也要以独立的商业机构自居，更熟稔地运用海外市场规则，遵循市场交易原则，不断规范自身的海外经营行为。

一是要加强与境外监管机构的沟通，强调信息透明，增进彼此的信任。当前主要国际经贸秩序都是西方发达国家基于自身发展经验推广而来的，从未遇到大量国有企业参与国际经济活动，因而中国经济的发展特色与原有西方秩序的摩擦和协调在所难免。在这种情况下，作为海外市场的“后来者”——中国国有企业，更应该积极开展与主要市场国家监管机构的长期沟通，通过必要的对外信息披露，合理提高自身的透明度，以获取当地监管机构的信任。

二是企业应坚持互利共赢的理念，争取与海外当地机构开展合作。无论是在欧美发达国家还是新兴市场地区，与当地企业开展本地合作，不仅有助于同当地监管机构的沟通，降低监管风险，也能利于借助当地企业的属地优势，降低市场风险。

三是国有企业要积极参与国际规则、行业规范的制定，在加强与其他国家的企业和监管者沟通的基础上，共同协商、制定行业范围内的投资规则和标准，以提升国有企业在业务开展过程中的正面影响力。