国际先进自贸区区港一体化模式借鉴

来源: 《中国外汇》2017年第24期 作者:赵晓雷 邓涛涛 刘江华 编辑:孙艳芳
新加坡自由贸易区、迪拜自由贸易区和美国西雅图港对外贸易区的区港一体化模式,为中国探索建设自由贸易港提供了可资借鉴的经验。

党的十九大报告提出,赋予自由贸易试验区更大的改革自主权,探索建设自由贸易港。国务院在今年3月发布的《全面深化中国(上海)自由贸易试验区改革开放方案》中也明确提出,要设立自由贸易港区,对标国际最高水平,实施更高标准的贸易监管制度。而在如何建设国际高水准的自由贸易港区方面,国际先进的自由贸易区区港一体化模式或许能为我们提供可资借鉴的经验。

新加坡自由贸易区
概况
1969年9月,新加坡颁布了“自由贸易区法令”,并在裕廊工业区的裕廊码头,划定了第一个自由贸易区。1996年9月,新加坡政府正式在新加坡樟宜国际机场设置自由贸易区(Changyi FTZ)。到目前为止,新加坡境内的自由贸易区共有7个。其中,坐落于樟宜机场的自由贸易区主要负责空运货物,而其余6个自由贸易区均负责海运货物。
管理体制
从宏观层面来看,自贸区宏观层面的管理机构为新加坡财政部。新加坡财政部根据地区发展来判断是否需要设立自贸区,并对自贸区的名称、区域范围、主要功能、征税和非征税对象、奖励条件等进行规定。自贸区主管机构或经营机构由财政部授权设立,履行开发和经营管理的职责。
在自贸区的管理方面,新加坡采用了整个政府跨部门合作的方式,且自贸区的行政管理和开发经营职能分开。具体而言,就是采取海关、民航局、港务局(咨询管理委员会)监管,专业公司运营的管理模式。新加坡经济发展局、民航局和海关等监管部门通力合作,保障园区的招商、授权和服务,专业公司则负责园区具体的运营业务。以樟宜机场自贸区为例,其区内的开发建设和经营管理工作均由樟宜机场集团负责。而作为管理机场自由贸易园区的企业机构,樟宜机场集团需向两个机构汇报,一个是交通部,一个是贸工部。
监管制度
贸易方面,除极少数商品外,几乎完全没有限制。
新加坡海关在自贸区内所设的海关检查站是24小时全天候工作,以配合自贸区的24小时运作。在新加坡自贸区,通关手续和程序都非常简单便捷,区内卸货以及货物区间流转也非常快捷。区内货物的卸货时间约为4—6个小时,大型快递公司货物从卸货到运出自由贸易区所需的时间,大约1个小时。货物可以在同一自由贸易区内自由转运;但如果要从一个自由贸易区运到另外一个自由贸易区,则需要在海关的监管控制下进行。
新加坡一直以来非常重视信息化建设在贸易、投资便利化中的作用,并很早就采用了高度整合的信息统一监管系统。1986年,开始开发电子数据交换系统(EDI);1989年,推出贸易管理电子平台贸易网(Trade Net)。通过“一站式”网络通关系统的贸易网络,可连接海关、检验检疫、税务、军控、安全、经济发展局、企业发展局、农粮局等35个政府部门,且全天候24小时运行。与进出口(包括转口)贸易有关的申请、申报、审核、许可、管制等全部监管流程,均通过该系统进行。由于贸易网络系统连接了与进出口有关的各个部门,因而使进出口审批、检验检疫及通关查验等环节,可以在一个统一的平台上准确高效地完成。
区港一体化运作
新加坡自贸区还建立了高等级的港区建设一体化运营平台。以樟宜机场自贸区为例,由机场、投资者、专业运营者、物流信息企业、航空公司、快递公司等企业共同建立具有交互模式的空港建设运营平台。通过一体化运营平台,可以同时实现向前整合投资、向后整合经营和水平整合管理。
新加坡自贸区通过出台法律政策,对自贸区的运行机制提供法制保障。在自贸区开发管理中,行政管理和开发经营职能分开。政府主要负责招商以及规划,具体开发职能则由自贸区主管机构负责。早在自贸区设立之初,新加坡就通过了《自贸区法案》,对自贸区的定位、功能、管理体制、运作模式、优惠政策等进行了全面的规定。《自贸区法案》由最高立法机关制定,有助于保障自贸园区各项政策的稳定性,保障投资者的合法权益。
制度启示
新加坡的信息化一站式电子通关系统值得借鉴。自贸区管理机构的设置必须以效率为核心,坚持层次少和权力集中的原则,尽量简化行政手续,设立高效集中统一的管理机构。而信息化一站式电子通关系统,不仅能满足上述需求,还可以提高监管效率,降低交易成本,促使自由贸易区内各种经济活动加快进程、缩短周期、减少失误、提高服务效率。新加坡自贸区通过全程计算机控制,将原来妨碍贸易活动的繁杂的海关手续降低到最低限度,使贸易便利化程度大幅提高。此外,由于区内企业与海关计算机实现了联网,还可以方便地每天或定期向海关报送业务情况,以备海关抽查。

迪拜自由贸易区
概况
迪拜有8个较活跃的自由贸易区,包括杰贝·阿里自由贸易区(Jebel Ali Free Zone)、迪拜机场自贸区(Dubai Airport Free Zone)、迪拜网络城(Dubai Internet City)、迪拜媒体城(Dubai Media City)、迪拜珠宝城(Dubai Gold and Diamond Park)、迪拜汽车城(Dubai Cars and Automotive Zone)、迪拜知识村(Dubai Knowledge Village)和迪拜五金城(Dubai Metal& Commodities Zone)。其中1985年设立的杰贝·阿里自贸区是阿联酋最大的自贸区,也是中东地区最大的自贸区,处于世界第三大港口——杰贝·阿里港和建设中的最大机场——阿勒·马克图姆国际机场之间,地理位置优越。其对迪拜GDP的贡献度超过了30%。该自贸区有企业7300余家,其中有100多家是世界500强企业。
从自贸区的类型上看,迪拜的自由贸易区属于“贸工结合,以贸为主”的类型,自由贸易区不仅具备自由贸易的功能,还有很多境外加工制造企业入驻。以下以杰贝·阿里自贸区为例进行说明。
管理体制
自贸区采用的是政企合一的运营管理体制。杰贝·阿里自贸区管理局是由港口、海关和自由区组成的联合体,作为政府性质的服务机构,负责自贸区的招商、服务和管理工作。管理局可以直接向投资者颁发营业执照,提供行政管理、工程、能源供应和投资咨询等多种服务。
迪拜相关政府部门负责自贸区的基础设施建设(包括交通、通讯和高速数据传输)、区内空地出让,向投资者出租建成的办公室、厂房和仓库等。
监管制度
阿联酋执行自由经济政策,无外汇管制。
在自贸区内完全免税,包括个人所得税、公司增值税、营业税等一系列的税收完全减免。自贸区管理局根据投资者业务活动的性质,对企业客户发放4种类型执照:贸易执照、工业执照、服务执照、国有工业执照。
为促进贸易便利化,迪拜自贸区推行一站式统一管理。港口内对海关、银行、邮电、交通运输、安全等相关行政服务部门实行统一管理、统一办公,取消了平行多头机构。在这里办理审批进出口手续、签证等,可在24小时内办妥;办理投资审批手续的时间是7天。
区港一体化的运作
自贸区为企业提供多位一体的服务方式。自贸区内开辟了工业区,允许各种类型的企业在工业区内进行运作。自贸区建有综合办公大楼,是集酒店、办公中心和会议中心多位一体的服务中心,可以满足企业不同的需求,包括营业执照更新、签证的申请,以及包括海关、医院、电信、邮局、交通、水电等一系列的服务申请,都能在自贸区一站式实现。
杰贝·阿里港是世界最具效率的港口之一,港口周围还有国内最大的迪拜国际机场,以及未来世界最大的机场——阿勒·马克图姆机场。海港与机场之间建设有连接港口、自由区、物流城、机场的全封闭物流走廊。这条通道的成员包含了杰贝·阿里自贸区、迪拜世界港口公司和迪拜中央国际机场。三者无论在体量还是影响力方面,都具有举足轻重的地位。
制度启示
杰贝·阿里自贸区简单透明的法规和高效快速的行政能力值得借鉴。该自贸区一直注重建立长期的客户关系,为客户提供一站式的高效服务。早期服务包括提供未来发展和投资的建议,协助客户挑选理想的投资场所,以及确定运营必备的设施等;企业入驻后,则会帮助企业在本地和国际市场上获得合资机会或共同的商业机会。
管理体制方面,杰贝·阿里自贸区管理局可以直接向投资者颁发营业执照,同时提供行政管理、工程、能源供应和投资咨询等多种服务。管理局还定期为园区企业组织商务配对活动,为入驻的企业创造更多的商业机会。

美国西雅图港对外贸易区
概况
西雅图港对外贸易区占地面积约为5.7平方公里,是一个保税仓储物流型对外贸易区。西雅图港对外贸易区包括西雅图港(Port of Seattle)和西雅图-塔科马国际机场(Seattle-Tacoma International Airport)等五个站点。西雅图港位于美国西北部华盛顿州的太平洋沿岸,是美国距离远东也是亚洲最近的一个港口,同时是美国的第二大集装箱港。西雅图港与两条横跨北美大陆的铁路线相连,是美国本土通向亚太国家和阿拉斯加的门户,地理位置十分优越。西雅图-塔科马国际机场是美国西岸(不包括阿拉斯加州)的第三大国际货运机场,也是华盛顿最主要的国际空运中心之一;西雅图港则是华盛顿州最大的港口、全美第八大港口、北美第十大港口。西雅图港对外贸易区设有5个部:航空部、海港部、不动产部、资产发展部、公司管理和技术服务部。
管理体制
美国西雅图港对外贸易区由隶属于华盛顿商业署的国际贸易部的西雅图港委员会负责管理。
监管制度
美国西雅图港对外贸易区监管政策包括统筹性的管理政策和管理经营政策两个部分。统筹性的管理政策由美国对外贸易区的最高行政管理机构——对外贸易区委员会制定,主要包括对外贸易区的宏观决策、调控、监督和协调等相关政策;美国海关总署主要配合对外贸易区委员会行使海关管辖权,对进出货物和人员活动进行监督管理;同时引进民间性组织——美国对外贸易区协会——参与监管协调,对监管工作中遇到的共性问题进行讨论与协商,并与相关政府管理部门一起共同解决。对外贸易区管理经营政策主要由经过对外贸易区委员会授权的法人团体或私人公司制定。
在税收方面,除了西雅图港对外贸易区委员会规定的对外贸易区优惠税率以外,还可以享受到很多税收减免政策。比如,货物进入西雅图港对外贸易区后,关税、联邦税以及港口维持税可以延迟到商品进入美国国内市场时缴纳;如果货物从西雅图港对外贸易区进口后再出口(即转口贸易),则可获得关税豁免;进口货物在区内进行储存、装配、维修、加工和重包装等,可以享受州或地方从价税的豁免;货物到港时如果还未获得配额,可以暂存在区内,待到下一个配额开放时,海关即予以放行。
区港一体化运作
入驻西雅图港对外贸易区的企业,可以向华盛顿州商务署提交参与可选址框架项目的申请;申请成功后,可以以指定的西雅图港对外贸易区地点为基础,在整个华盛顿州的对外贸易区内进行各项活动。这样就实现了在西雅图港和整个华盛顿州对外贸易区的一体化运作。可选址框架项目主要针对包括从事进出口业务的企业、仓储管理和运营的企业、制造商、第三方物流公司以及货物配送设施提供商等。西雅图港对外贸易区可以为华盛顿州的对外贸易区的企业提供高效便捷的仓储、物流服务。传统的运输方式必须经过海关的审核才能进入仓库,但是西雅图港对外贸易区的企业可以直接将集装箱从西雅图海港码头卸货、装载并运往仓库,从而节省了大量的时间成本。
制度启示
美国西雅图港对外贸易区在港区的管理制度设计上,灵活地将政府的行政监督管理与市场运行力量有机地融合到一起。由美国对外贸易区委员会和海关等政府机构主导港区的“宏观管理”,制定相关的管理政策,并创造性地在港区宏观管理机构中引进了民间行业组织的力量。这使得其制定的相关政策更能切合实际需要,更好地为港区的运行和发展掌控方向。港区内部管理政策实行由港区内经过授权入驻的企业自行制定,从而有效运用了市场的力量来促进港区内部的自由运行,最大限度地发挥出自由贸易港区对经济发展的促进作用。
借鉴西雅图对外贸易区的经验,建议我国增加设立由国家商务部牵头的“一站式”全国自由贸易港区管理委员会,组成一个包含发展改革委、财政部、国土资源部、交通运输部、税务总局、工商总局、质检总局、外汇管理局、海关总署、检验检疫、边防、边检等部门人员在内的专门性独立管理机构,主要负责制定自由贸易港区发展战略与空间布局规划,协调解决中央和地方在自由贸易港区发展中遇到的实际问题。与此同时,在自由贸易港区内可尝试借鉴美国充分发挥市场力量的经验,采用市场化手段,充分调动区内企业的主观能动性,通过政府授权给符合资质的相关企业,由其自行组织设立一个独立的民间组织,来行使经营和管理自由贸易港区的专属权,依法严格监督自由贸易港区内的运行,保障经营人和使用人在法律规范框架下进行公平竞争和规范经营。

作者赵晓雷系上海财经大学自由贸易区研究院院长
作者邓涛涛、刘江华单位:上海财经大学城市与区域科学学院

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