根据国家的战略顶层设计，为推动形成全面开放新格局，需要实行高水平的贸易和投资自由化便利化政策。为此，国家赋予了自由贸易试验区更大的改革自主权，并探索建设自由贸易港区。自由贸易港区将对标国际最高水平，实施更高标准的“一线放开、二线安全高效管住、区内自由”的贸易监管制度，同时探索实施符合国际通行做法的金融、外汇、投资和出入境管理制度。

主体功能与发展目标
建设自贸试验区和自由贸易港都是国家战略，二者在主体功能、发展目标方面既有联系、也有差异。自贸试验区的核心功能是扩大开放、深化改革、制度创新。试验区不是一个政策洼地，而是一个制度创新高地，实践的是一种制度创新试验。通过加快政府职能转变、扩大投资领域开放、推进贸易发展方式转变、深化金融领域开放创新、完善法制领域制度保障等，进行适应开放型经济新体制的实践探索和制度创新试验，为全面深化改革和扩大开放，探索新途径、积累新经验。
根据这一主体功能及发展主线，自贸试验区建设任务与措施具有综合性和系统性的特点，可以覆盖开放型经济新体制的基本框架，在先行先试、复制推广的基础上，通过配套组合、系统集成，建立与国际投资、贸易规则相衔接的基本制度体系和监管模式。
自由贸易港是在自贸试验区率先建立与国际投资和贸易规则相衔接的制度体系基础上实行的更高水平的开放，实施更高标准的贸易和投资便利化制度政策，建设开放度最高的自由贸易园（港）区。自由贸易港应该更突出贸易自由化、便利化的专一功能，整合保税区和港区口岸资源及政策优势，对标国际最高标准，充分释放“一线放开、二线安全高效管住、区内自由”的贸易自由化、便利化制度的创新红利，提高贸易便利化、自由化水平，培育贸易的新业态、新模式，促进贸易转型升级，提升全球贸易及进行航运资源配置的能力。此外，按照主体功能的培育要求，自贸港将主要发展贸易金融、航运金融、外汇管理、支付结算、全球维修、自然人（专业人士）出入境便利等功能。
那么，什么是“一线放开、二线安全高效管住、区内自由”？
所谓“一线放开”，就是免于惯常的海关监管，实现货物进出“一线”的自由、便捷。自由贸易港可以创新实施“一线放开”负面清单监管制度，除列入负面清单的国家贸易管制类项目（包括禁止类、限制类），负面清单之外的货物、物品、技术进出“一线”均不报关、不统计、不验证，只需传输电子舱单，同时实施关税及进出口环节税豁免政策，免除海关惯常监管。就此意义而言，“一线放开”是自由贸易港贸易自由化、便利化的直接体现。
所谓“区内自由”，是指企业可以在自贸港区内自由开展仓储、物流、销售、展览、维修、组装、加工、制造、融资租赁、包装、集拼等生产经营活动，区内的业务准入，无需经过审核批准，并实施流转税优惠政策。
所谓“二线安全高效管住”，是指货物、物品进出“二线”实行进出口申报管理，依靠高标准的国际贸易“单一窗口”安全高效管住。当前，国际贸易“单一窗口”标准版已完成货物申报、舱单申报、运输工具申报、许可证件申领、原产地证书申领、企业资质办理和查询统计等9大基本功能建设，自由贸易港将在此基础上对“单一窗口”做进一步改进提升，达到国际先进水平。

区位布局及规划建设范围
在区位及规划建设范围上，自贸试验区与自由贸易港也有差异。国内的自贸试验区一般有100平方公里以上，包括行政区、各类开发区及海关特殊监管区域，以便推进转变政府职能，按照国际化、法制化的要求，实施放、管、服改革，探索建立与国际高标准投资和贸易规则相适应的行政管理体制。其区位布局及规划范围，要有利于加快政府职能转变、扩大投资领域开放、推进贸易发展方式转变、深化金融领域开放创新、完善法制领域制度保障等改革举措的配套组合、互相联动，目标是把自贸试验区建设成为一个将开放和创新融为一体的综合改革试验区。
从国际先进的自由贸易园（港）区的实践看，各自由贸易港区在区位布局及规划范围方面又有不同的特点。具体取决于其自然条件和制度条件。自由贸易港的自然条件包括区位条件、港口条件、航线条件等；经济条件包括基础设施、经济开放度以及国际贸易、国际航运、国际投资、国际金融等项业务在全球及全国的地位等；制度条件包括政府职能转变、贸易投资自由化便利化、金融开放创新、法制保障、社会管理等方面的治理生态及营商环境。国际上，自由贸易港主要设置在海港区域或国际航线上的重要枢纽港口。随着航空运输业的快速发展，特别是现代电子产业、快递业对高速运输的需求，也出现了依托航空港的自由贸易港。自由贸易港按所处区位，可分为海港型和空港型两大类；按主要功能特点，可分为国际中转贸易型、大陆门户型、特色产业贸易型、综合经济型四类。

可能的政策安排
由于中国建设自由贸易港将实施更高标准的“一线放开、二线安全高效管住、区内自由”的口岸监管制度和模式，笔者预计，在“一线放开”“区内自由”制度下，在贸易管制、通关报关、业务准入、关税及进出口税、区内流转税等方面会有重点突破。另外在国际船舶管理、贸易金融、航运金融、外汇跨境结算支付管理等方面，也可能有更加开放和便利化的安排。具体而言，可能会在以下方面着力：
在国际航运中心建设（包括海港枢纽和空港枢纽）方面：对航线资源进行优化配置，以覆盖全球主要国家和地区；提升货物状态分类监管作业模式，支持外贸集装箱国际中转集拼业务发展；扩大入区退税、启运港退税、口岸港退税改革的实施范围；进一步放宽国际船舶登记、国际船舶管理的外商准入，等等。
在跨境金融服务方面：为更好地服务实体经济，进一步优化贸易结算资金自由收付制度，支持有真实业务背景的贸易金融、航运金融跨境融资业务的发展；同时，发展具有离岸业务资质的银行类金融机构，以支持离岸业务的开展，等等。
在税收制度改革创新方面：重点设计自由贸易港离岸业务税制，包括税种、税率、双重征税规避等要素；同时，设计离岸业务税收监管制度，包括专用账户制度、认证制度、预约定价协议制度等，实施有效的防范侵蚀税基及利润转移的监管。
当然，如何对上述对标国际最高标准、实施更高标准的自由化便利化措施与有效防范风险加以平衡，仍是个难题，将对政府的监管模式和治理能力提出挑战。

作者系上海财经大学自由贸易区研究院院长