作者：清华大学五道口金融学院国际金融与经济研究中心米兰报告研究团队

全球化进入转型期，国际贸易体系与全球治理结构正在经历深刻变革。近年来，伴随着美元霸权受损、制造业国际竞争加剧以及地缘政治风险上升，多国开始探索通过重构全球贸易规则来维护自身利益和国际秩序稳定。美国白宫经济顾问委员会主席斯蒂芬·米兰（Stephen Miran）于2024年11月发布的《重构全球贸易体系用户指南》（以下简称米兰报告），被认为是特朗普2.0国际经济政策的理论基础、思想框架和工具清单。笔者结合特朗普政策2.0的进展事实，系统梳理米兰报告的理论内涵和政策逻辑。

米兰报告的理论基础

第一，美元“特里芬难题”。米兰报告认为，美元作为事实上的“全球通用货币”，全球各国出于交易、投资及储备需求，持续需要美元和以美元计价的安全资产。为了满足这种并非完全基于美国自身经济表现或投资回报的“储备性需求”，美国必须持续向世界输出美元和美债。实现这一输出的主要途径便是维持经常账户赤字——即美国需要“花掉”的美元多于“赚回”的美元，以此让其他国家获得必要的美元流动性。难题在于，当全球经济增长（尤其是新兴市场）快于美国时，世界对美元及美债的需求会加速增长。为满足此需求，美国不得不扩大经常账户赤字规模，这导致美元相对于其贸易平衡应有的水平被持续高估。

第二，美元高估对美国制造业的影响。米兰报告特别强调，美元的长期高估对美国本土经济，尤其是制造业，造成了严重冲击。高估的汇率导致商品在国际市场上变贵，削弱了美国产品的出口竞争力，同时使进口商品更显廉价，进一步挤压了国内产业的生存空间。米兰报告引用了有关“中国冲击”（China Shock）的相关研究和数据来佐证这一观点，指出制造业的衰退不仅是经济问题，更引发了社会问题，并在新的地缘政治背景下，被米兰视为对国家安全的威胁。

第三，国家安全维度下的政策考量。与以往经济类报告不同，米兰报告引入了较多的国家安全视角，特别强调了国家安全因素对于理解美国为何要重振制造业的重要性。米兰报告认为，在大国地缘政治主导的时代，拥有强大且多样化的制造业基础，对于保障国家安全至关重要。这与经济全球化的时代不同，那时美国在全球缺乏对手国，可能不太在意制造业的衰退。因此，制造业问题已不仅是经济议题，更被提升至国家安全的战略高度。

基于以上三点理论，米兰报告认为美国当前面临出口竞争力和金融影响力之间的权衡。在金融影响力上，作为储备货币发行国，美国享有一定的“金融治外法权”，能够利用金融工具实现地缘政治目标，并可能以较低成本进行借贷。在出口竞争力上，满足全球对美元储备需求的副作用就是美元长期高估，这直接损害了美国出口部门的竞争力。

米兰报告认为，这一权衡并非不可兼得，可以采取单边关税政策和多边汇率政策等措施来寻求改变，从而在保持金融影响力的同时，改善与其他贸易伙伴之间的经济和安全负担分担机制，并实现制造业回流。

米兰报告的核心思路

米兰报告指出，美国要实现兼顾金融影响力的同时，增强出口竞争力，必须依靠关税、货币、安全工具的三者结合，而非单纯依赖汇率或关税政策的调整。

其一，关税工具。米兰报告认为，特朗普政府在2018—2019年期间对于关税工具的应用较为“成功”，未引发严重的宏观经济动荡，关税作为最熟悉且可能优先动用的工具，将再次被用于增加财政收入、保护特定产业，并作为迫使贸易伙伴让步的关键谈判筹码。

关于关税工具在2018—2019年间“成功”的原因，报告主要将其归因于“汇率抵消”（Currency Offset）现象，即当美国加征关税后，出口国货币相应贬值，则能在很大程度上缓冲甚至抵消关税对美国国内价格的直接冲击，从而减轻通胀压力。

为提高特朗普2.0时期关税政策的有效性并降低负面冲击，米兰报告提出了一些策略性建议，例如：逐步实施关税而非一次性大幅提高；根据贸易伙伴在贸易和安全政策上的表现实施差异化的“分级关税”；将关税与国家安全目标挂钩；以及利用关税作为一种“财政贬值”手段来提升美国产业的相对竞争力。

其二，货币工具。米兰报告指出，为直接应对美元长期高估对制造业的损害，特朗普政府可能寻求促使美元贬值，并分别提出了多边协调和单边干预两种路径。一是多边协调路径。米兰报告在此提出了一种类似“广场协议”的“海湖庄园协议”构想，即通过国际协调让美元有序贬值。米兰报告提出，这一协议可以将汇率调整与盟友的安全承诺、购买美债等负担分担机制相捆绑。二是单边汇率策略。《国际紧急经济权力法案》（IEEPA）赋予美国总统在应对“对国家安全、外交政策或经济的威胁”时，拥有包括限制或禁止国际资金流动的权力。米兰报告提出美国政府可以动用IEEPA，来打击那些积累大量美元储备的国家。例如，可以对外国官方持有的美国国债征收“使用费”，或者限制他们转移资金，从而使得美元贬值。

其三，安全工具。米兰报告提出了一种将国家安全保护与经济金融要求深度捆绑的策略。其核心是将美国提供的“安全保护伞”（Defense Umbrella）作为强大的谈判杠杆，迫使依赖美国安全的盟友和伙伴在贸易、汇率、投资等方面做出符合美国利益的让步。如果其他国家希望继续得到美国的安全保障，就必须在贸易和金融问题上做出让步，包括同意让本国货币升值，以减少对美国的贸易顺差；购买并长期持有美国国债，以支持美元，并帮助美国降低融资成本；在美国进行投资，创造就业机会。

米兰报告中多次提到，特朗普政府可能会根据不同国家与美国的关系，以及它们在贸易和安全方面的表现，采取不同的政策。这意味着，美国提供的“安全保证”也将是“分级”的：“盟友”（在贸易和安全方面将与特朗普政府密切合作的国家）将继续享受美国提供的全面安全保障，并在贸易和金融方面获得更优惠的待遇；“中立”国家（在贸易和安全方面与特朗普政府保持一定距离的国家）如果不遵从特朗普政策，需要在美国的安全保障和自身利益之间做出权衡；“对手”（在贸易和安全方面完全不遵从特朗普政策的国家）将面临更严厉的制裁，甚至将被排除在美国的“安全保护伞”之外。

米兰政策设想将造成的潜在后果

米兰报告最后表明，其政策设想将注定是一条充满风险的“狭窄道路”，如果各项工具政策设计与实施欠佳，可能引发全球贸易关系重塑、安全格局变化、金融市场波动加剧及避险需求上升等后果。

其一，贸易伙伴分化与关系重塑。米兰报告认为，特别是关税和安全工具的应用，可能导致全球贸易伙伴的显著分化趋势。那些愿意在美国提出的贸易、汇率及安全负担分担等问题上进行合作的国家，可能会获得更优惠的贸易和经济待遇。反之，不愿配合或被视为“对手”的国家，则可能面临更高的关税壁垒、金融限制甚至安全上的压力，从而可能加剧全球经济的阵营化趋势。此外，全球供应链调整也面临压力。由此产生的贸易壁垒和不确定性，将迫使跨国公司和各国政府重新评估和调整全球供应链布局，以规避风险、保障关键物资安全，造成供应链效率损失和调整成本。

其二，全球安全格局的动荡风险。米兰报告认为，若美国将其提供的“安全保护伞”与经济让步严格挂钩，这可能迫使不合作的盟友增加自身军备开支，并寻求替代性的安全保障。这不仅可能重塑全球安全联盟格局，更有可能因削弱现有安全框架而刺激一些国家加强军备，甚至导致地区冲突。此外，将经济议题与国家安全深度捆绑的做法，还可能激化大国间的地缘政治竞争，增加误判风险，并使国际冲突更难通过纯粹的经济或外交渠道解决。

其三，金融市场剧烈波动。米兰报告强调了其政策可能引发的金融市场动荡。无论是大规模关税调整引发的“汇率抵消”及其伴随的资本流动冲击，还是旨在压低美元的直接货币干预，都可能导致汇率、利率等出现更大幅度的波动。同时，米兰报告认为短期内美元地位难以被替代，但激进的单边政策（尤其是利用IEEPA或被视为损害美债信用的行为）长期可能侵蚀对美元资产的信任，对美元的国际储备货币地位构成潜在挑战。

其四，避险情绪升温与资产流向改变。米兰报告明确将“避险需求上升”列为潜在后果之一。政策的高度不确定性、潜在的贸易和安全冲突以及金融市场的剧烈波动，都可能显著推高全球投资者的避险情绪。米兰报告提到，在这种环境下，投资者可能“转向黄金、加密货币等避险资产”，寻求在动荡时期保值或对冲风险。这可能导致市场对传统金融体系和地缘政治稳定性的信心下降。

总结与启示

米兰报告为理解特朗普第二任期可能采取的国际经济政策提供了一个系统性的框架。米兰报告认为特朗普第二任期将利用政策杠杆来主动塑造一个更有利于自身利益的国际经贸环境。政策设计的核心是通过关税工具、货币工具和安全工具，利用美国的市场规模、货币地位和安全保障能力，实现美国制造业回流、贸易赤字改善以及在全球经济与安全事务中更“公平”的分担机制。

关于这些工具的实施顺序，米兰认为，鉴于特朗普第一任期对各种工具的熟悉和偏好，很可能是先关税、后汇率，最后考虑安全工具。这种政策顺序可能首先导致美元因关税预期或实施而走强，其后将采取旨在压低美元的货币干预措施，引发美元的后续走弱。

以上政策的实施将对全球多边的贸易与货币秩序造成严重破坏，正如米兰报告在结论部分所强调的，这一过程将注定是一条充满风险的“狭窄的道路”。米兰报告描绘的政策蓝图若付诸实施，无疑将对全球贸易规则、国际货币体系和地缘政治格局产生深远影响。其最终效果将不仅是重塑一个更符合美国利益的新秩序，而且将在全球范围内引发更广泛的混乱与冲突。未来几年，对米兰报告政策实施动向的持续追踪、深入分析与审慎评估，将是理解未来世界经济走向的关键。

研究团队负责人：鞠建东，系清华大学五道口金融学院讲席教授、国际金融与经济研究中心主任、绿色金融研究中心主任

研究团队成员：缴洪旭 霍传智 李元琨 徐楚剑 杨粟裕