1944年布雷顿森林会议及前期准备阶段是奠定二战后国际金融秩序基础的关键时期,对全球经济及政治产生了深远影响。虽然此后的国际货币体系历经波折,但直到今天仍没能完全摆脱当年框架。2008年国际金融危机以来,国际货币体系加速动荡,中心国家货币政策外溢效应明显增大,对外金融制裁越发滥用,其他国家对现有国际货币体系产生了强烈的不信任感。面对当前复杂局面,回顾那段历史可以得到一些启示。

凯恩斯方案的历程和主要内容

第一次世界大战后混乱的国际货币体系和经济灾难,给各国留下了难以磨灭的痛苦,也激发了各国大胆创建一个全新国际货币体系的勇气。1941年,第二次世界大战全面爆发两年后,同盟国中的美国和英国以及轴心国的德国都不约而同地开始了战后新国际货币体系的设计。战争局势的进展使未来国际货币体系决定权最终落在美英两国手中。1943年,两国正式开始博弈时,分别拿出了两个相互竞争的方案,分别来自美国财政部首席国际经济学家哈里·德克斯特·怀特（Harry Dexter White）和英国财政部顾问约翰·梅纳德·凯恩斯（John Maynard Keynes）。

凯恩斯方案的历程

1940年7月,凯恩斯获得英国财政部名誉顾问职位。1941年3月美国通过《租借法案》,5月凯恩斯前往美国讨论租借协议条款,结果是英国将不可避免地背负沉重债务负担。与此同时,20世纪20年代国际社会企图恢复一战前金本位制的失败仍历历在目,各国陷入以邻为壑的汇率贬值的泥潭,多重汇率、外汇管制、控制进口、双边协议等措施层出不穷,全球贸易和世界经济一直无法复苏。历史与现实使凯恩斯意识到,战后的世界需要一个债权人提供资源的有序的多边方案。

1941年9月,凯恩斯拿出了第一版国际货币体系方案,并在英国财政部内部分发,到1942年2月时,凯恩斯方案已经更新至第四版——《建立国际货币（或清算）联盟的建议》,英文名称为《Proposals for an International Currency（ or Clearing ）Union》。与此同时,怀特也在构思和制定美国的国际货币体系方案,1942年7月怀特方案被送往英国。凯恩斯看过怀特方案后,将英国方案更新至第五版,1942年8月被送往美国。1942年10月,怀特访问伦敦,与凯恩斯等进行了讨论。1943年2月,美国将修改后的怀特方案交给了英国,此后的4月美国正式发布了怀特方案。1943年4月,凯恩斯方案经过修改后,也以白皮书的形式正式发布,这是凯恩斯方案的最后一个版本。1943年9—10月,以怀特为首的美国代表团和以凯恩斯为首的英国代表团在华盛顿举行了9次会议,由于美国所处的强势地位,英国代表团意识到最终方案必须以怀特方案为基础。1944年6月16个国家出席的大西洋城初步起草会议和1944年7月45个国家出席的布雷顿森林会议都是以怀特方案为基础的。

凯恩斯方案的主要内容

凯恩斯在看到怀特方案前,撰写的方案共有4个版本,能够反映英国的真实诉求和凯恩斯的真实思想,这里以凯恩斯1942年2月第四版方案为基础。

凯恩斯方案包括12个部分,共66段,其目标是建立国际货币或清算联盟,由清算银行管理委员会和各成员国中央银行组成。联盟是一个多边的中央对手方清算组织,即顺差国和逆差国的债权和债务都分别转换为对联盟的债权和债务,联盟仅与各成员国中央银行开展业务,并不干涉贸易商和商业银行业务。联盟支持国际贸易自由化,主张成员国避免实施进口限制、出口补贴、过高关税等措施。联盟支持海外资源开发的对外直接投资,也支持顺差国与逆差国之间通过国际投资削减不平衡,但是反对热钱和投机,主张各成员国实施资本管制并加强国际合作,辨别和阻止投机行为。联盟是基于固定汇率制度的,为此专门创设了国际货币——班科（Bancor）,与黄金挂钩,币值在会员国同意情况下可以调整,各成员国货币与班科挂钩,从而实现汇率固定。

联盟持续稳定运行的关键之一是避免成员国债权和债务的过度累积,为此,方案设置了惩罚措施和调整机制。首先根据各成员国进出口贸易总额等经济指标,设定各成员国的份额。不论逆差国还是顺差国,当债务或债权余额超过自身份额的25%时,需要每年向联盟支付余额的1%作为惩罚,当余额超过份额50%时需要支付余额的2%,顺差国和逆差国可以通过双边借贷降低彼此余额,从而避免惩罚。当逆差国1年内债务增长超过份额25%时,该国有权将本国货币贬值5%以内；当逆差国1年内债务增长超过份额50%时,联盟可以要求该国货币贬值、实施资本管制、出售储备黄金；当逆差国1年内债务增长超过份额75%时,联盟有权要求该国采取措施改善国际收支状况,如果2年内无法改善,联盟可以宣布该国违约并停止接受该国新债务。当顺差国1年内债权增长超过份额50%时,联盟可以与其协商需要采取的措施,但最终决定权在顺差国。

凯恩斯方案与《国际货币基金组织协定》对比

布雷顿森林会议的结果是签订了以美国提出的国际稳定基金方案为蓝本的《国际货币基金组织协定》,凯恩斯方案和《国际货币基金组织协定》凝聚了当时关于国际货币体系的智慧,也代表了直到今天跨境贸易结算多边合作的两种主要方式。下面的对比基于凯恩斯1942年2月第四版方案和1944年版《国际货币基金组织协定》。

目标

避免发生类似第一次世界大战后的经济灾难是英国和美国的共同出发点。为此,凯恩斯方案与《国际货币基金组织协定》都采取了固定汇率制度,避免各国汇率竞争性贬值；都明确支持贸易自由化,分别在凯恩斯第四版方案第20段和《国际货币基金组织协定》第八条第2款“避免限制经常性支付”中详细列明。但是,英国和美国对灾难的记忆和理解存在不同之处。当时的英国是出口导向经济体,1925年恢复了一战前的汇率,导致英镑高估,对出口造成沉重打击。英国希望二战后的国际货币体系有汇率纠正机制。此外,英国希望保持伦敦国际金融中心地位,特别是保留传统的英镑区,即英联邦国家用英镑在伦敦开展贸易结算。与之相比,美国希望美元在全球得到公平对待,特别反对英镑区这类机制。同时,美国希望将自己承担的责任控制在合理水平。

融资原则

各国的国际贸易普遍存在不平衡,如何建立一个顺差国为逆差国提供资金的方式,从而让双方国际贸易可以持续开展,是国际货币体系需要处理的主要问题。凯恩斯方案给出的解决方案是多边净额清算方式,《国际货币基金组织协定》给出的解决方案是稳定基金方式。对于多边净额清算方式,顺差国为逆差国提供的融资是常备的,多边轧差后的余额反映了一国总的国际收支不平衡状况,双边债权债务关系被掩盖了,总的来看,这是一种各国深度合作模式。对于稳定基金方式,融资仅在逆差国无法依靠自身力量解决不平衡问题的紧急情况下才提供,平时情况下逆差国需要发挥主观能动性,总的来看,这是一种各国介入有限的合作模式。通过两种方式的运作逻辑可以推断,对于多边净额清算方式,各国并不需要储备大量国际硬通货,而对于稳定基金方式,各国不得不积攒外汇储备以备不时之需。

不平衡调整机制

面对各国国际贸易不平衡,顺差国为逆差国融资可以保证国际贸易的顺利开展,但治本之策还是各国主动消除这种不平衡,凯恩斯方案和《国际货币基金组织协定》都设计了针对不平衡的惩罚机制。凯恩斯方案认为顺差国和逆差国都对不平衡负有责任,无论顺差还是逆差过度累积时都需要向联盟支付同等的惩罚费,当然,对逆差国的额外惩罚比顺差国要更重一些。与之相比,《国际货币基金组织协定》将调整不平衡责任完全抛给逆差国,逆差国需要为使用国际货币基金贷款进行必要的经济调整。除了惩罚机制外,也需要给予支持。凯恩斯方案和《国际货币基金组织协定》都赋予了逆差国通过汇率贬值改善不平衡的权力,但前者调整汇率的权力是自动赋予的,后者则需要与国际基金组织磋商。

核心货币

在建立二战后的国际货币体系过程中,货币主导权是英国和美国争夺的焦点。二战爆发严重打击了英镑国际地位,此时,英国深知英镑已无法超越美元,仅希望能够保留传统英镑区,而这正是美国最不想保留的。凯恩斯方案没有对各国跨境贸易结算币种进行限制,同时,双边债权债务关系转移为对联盟的债权债务时用班科计价,在这种情况下,各国选择何种主权货币结算对最终对外债权债务没有影响,因此,英联邦成员更有可能保留传统结算方式。与之相比,《国际货币基金组织协定》同样没有对各国跨境贸易结算币种进行限制,但各国跨境贸易结算币种就是各国对外债权债务计价币种,在此情况下,各国包括英联邦成员都会选择最可靠的币种结算,当时就是美元。美国的怀特方案最初也创立了一种国际货币尤尼它（Unita）,但在方案推进过程中,尤尼它的作用变得微乎其微,在布雷顿森林会议召开前,就被从方案中删除了。

凯恩斯方案的当代启示

80年来国际货币体系的症结

布雷顿森林体系创立不久,经济学家就对体系稳定提出了质疑,包括第N种货币问题、特里芬难题等。1971年,美元对黄金贬值,美国拒绝其他国家用美元兑换黄金,1973年,固定汇率制度瓦解,至此布雷顿森林体系崩溃。1976年,牙买加体系建立,但情况并没有好转,美国货币政策外溢效应广受诟病,20世纪80年代的拉美危机、90年代的亚洲金融危机、2007年美国次贷危机都与国际货币体系有着千丝万缕联系。特里芬1960年为布雷顿森林体系困境给出的解决方案是自由浮动汇率制度,事实证明并没有从根本上解决问题。回到凯恩斯第四版方案,其在第1段就开宗明义指出,防止顺差或逆差无限累积的措施是必要的,缺少自我平衡能力的系统长期来看终将失败。在布雷顿森林体系和牙买加体系中,不仅没有防止顺差无限累积的措施,而且国际结算过度依赖储备货币,各国不得不进行大量外汇储备,这进一步加剧了不平衡。

单一主权货币为中心的体系不可持续

布雷顿森林体系和牙买加体系的共同特点是以单一主权货币即美元为中心。虽然没有条款对各国跨境贸易结算币种进行限制,但规模效应使得美元在这两个体系中都不可避免地一家独大。在布雷顿森林体系下,特里芬难题已经指出,美国以外的国家用美元开展国际结算,存在持续美元需求,不得不尽力对美国保持顺差,美国长期逆差情况下无法保持美元与黄金比价。在牙买加体系下,不平衡问题非但没有解决,而且愈演愈烈,摆脱黄金束缚后,美元流动性泛滥,美国及全球国际收支不平衡程度加大。无论美国还是其他国家都没能从中受益。其他国家受美国政策外溢影响加大,自不必说。即使对于美国,收到的也并非全是益处。美元国际地位虽然给美国带来了金融业国际竞争力、本币结算优势、资金成本优势、转嫁国内危机特权、实施对外金融制裁特权等,但美国也承受着国际收支长期失衡、产业国际竞争力下降、无法主动调节汇率的压力,以及越陷越深的权力滥用。由此可以看出,即使一个非常强大的国家,长期来看也无法独立承担支撑国际货币体系的重担。

国际货币体系的发展方向

改变目前以单一主权货币为中心的体系,是国际货币体系改革的必由之路。80年来,中心货币多元化进程一直在曲折前行,包括德国马克、日元、欧元对美元的替代,以及目前人民币等新兴市场国家货币的崛起。但直到目前,美元中心地位仍然没有受到根本性威胁。目前,另一个进展是双边本币结算的发展。历史上,每当面临国际硬通货风险时,都会出现大量双边本币结算协议,如20世纪30年代和50年代。2008年国际金融危机以来,双边本币结算又再度兴起,正方兴未艾。但发达国家对双边本币结算兴趣不大,发达国家之间签署的双边本币互换协议主要解决暂时流动性不足问题,并不是为了推动双边本币结算。发展中国家虽然积极性很高,但成熟模式还不多。

中心货币多元化和双边本币结算可以将各国储备货币需求从美国分散到更多国家,但并不能明显减少全球储备货币需求规模。全球储备货币需求规模是与全球结算所需资金规模成正比的,减少全球结算所需资金规模最直接有效的方式是多边净额清算。凯恩斯方案开创了多边净额清算先河,但全球范围内的多边净额清算网络从未落地,区域性净额清算网络有一些成功案例,例如欧洲支付联盟（European Payments Union）在1950—1958年成功运行了8年。国际协调成本是多边净额清算无法推进的主要障碍,要实现多边净额清算需要历史机遇。虽然创立完整的多边净额结算框架很难,但存在一种易行的简化多边净额清算方式。当前我国的双边本币互换模式为双边本币结算提供了一个融资渠道,如果对我国现有双边本币互换模式进行功能扩展,与我国签署双边本币互换协议的两国,允许一国利用其对另一国的人民币债权来归还该国对我国的债务,这样便可以形成以我国为中心的多边净额清算网络。进一步,其他国家也可以建立起各自为中心的多边净额清算网络,从而在全球范围内形成一个分布式多边净额清算系统。

作者系中国国际经济交流中心宏观经济研究部副研究员