制裁是大国博弈的重要手段，也是现代战争中的有力武器。两次世界大战期间和战后，英国均对德国实施过全面制裁。战时，英国对德国实施贸易封锁与金融制裁；战后德国依然受到战胜国的长期经济制约与金融渗透。制海权与英镑国际化是英国有效推行经济封锁与金融制裁的重要基础。相关经验对大国博弈背景下，应对制裁风险具有借鉴意义。

战时英国对德国实施全面制裁

两次世界大战期间，英国均在贸易、金融以及人员流动层面对德国实施全面制裁，造成物品和资金紧张，达到打击德国的目的。

实施贸易封锁，切断德国获取物资渠道。一战爆发后，英国等协约国凭借在欧洲北海的制海权优势对德实施封锁，没收大量德国商船，打击德国航运能力（见附表），并在此基础上实施贸易封锁。英国立法明确禁止与德国等敌国的贸易往来。1914年10月，英国政府出台《敌国贸易法》，明确禁止与敌国主体发生货物贸易往来，任何违反规定的个人或机构均构成“与敌国贸易罪”，将受到处罚。具体看，按简易程序定罪的，处500英镑以下罚款或1年以下监禁；或二者并罚。按一般程序定罪的，处任意数额罚款，或7年以下监禁；或二者并罚。同时，没收所有相关物品和资金。二战时期，贸易封锁范围全面扩大。根据1939年9月英国政府通过的《敌国贸易法》修订版和《进出口和海关（国防）法》，封锁措施全面升级。封锁领域从货物贸易扩大至商业等所有层面的交易与往来；封锁对象从敌国主体扩大至来自于敌国领土的物资；实施封锁国家从英国扩大至英国海外殖民地；封锁手段扩大至海关监管。

实施金融制裁，切断德国获取资金渠道。一战和二战时期的《敌国贸易法》均对金融制裁作出明确规定。一战时，制裁手段主要为控制敌国资产、禁止向敌国偿还债务以及禁止敌国证券转让。一是敌国资产需交由政府指定受托人（Trustee）处置，资产产生的所有股息、利息与利润需支付给受托人，禁止向敌国主体支付；二是禁止偿还敌国债务或接受敌国债务转让；三是禁止转让或分配敌国公司股份、股票或其他证券。二战时，在上述措施基础上，将制裁范围扩大至与敌国主体及敌国领土内的所有资金往来，并明确不得购买敌国货币。一是敌国资产需由政府指定的保管人（Custodian）处置，资产产生的相关收益需支付给保管人；二是对资金转移做出原则性规定，明确禁止与敌国主体或敌国领土内进行任何形式的资金（包括货币、流通票据和证券）支付和转移；三是禁止偿还敌国债务或接受敌国债务转让，禁止敌国主体的流通票据转让贴现；四是禁止转让或分配敌国证券；五是禁止购买敌国货币，涵盖与英国交战国家地区内任何作为流通货币的纸币或铸币。

实践中英国政府重点通过管控银行实施制裁。为全面切断德国获取资金来源，英国政府关闭或征收了德国在伦敦设立的分行；要求境内银行签署“不为敌国提供任何直接或间接服务”的保证；并要求中立国不得向德国提供金融服务。如1917年底，法国里昂信贷银行在西班牙马德里的分支机构，因持有德国银行的证券头寸，被冻结账户并被处罚。

实施人员限制，严格限制外国人入境和流动。1914年8月，英国政府通过《外国人限制法》，规定在战争等重大紧急情形下，禁止外国人入境英国；对已经入境的，采取驱逐出境、限制活动范围等措施。

战后对德国实施经济制约与金融渗透

两次世界大战结束后，战胜国仍然延续对德国经济的限制。一方面，《敌国贸易法》直至1950年才废除，相关贸易金融制裁措施在战后延续使用。另一方面，战后对德政策从“杀鸡取卵”转为“养鸡下蛋”，即初期要求巨额赔款并实施工业改造，后期有条件地扶持德国，将德国经济发展置于英美控制之下。

对德国工业体系进行限制与改造。两次世界大战后，战胜国重点推进对德国工业体系的限制与改造。一战后，主要是要求巨额赔款并限制德国工业发展。为防止德国再次发动战争，战胜国在战后两至三年继续维持对德国的贸易封锁和禁运政策，并于1923年初强行占领德国“工业心脏”鲁尔工业区，导致德国陷于企业停工、工业生产下降的困境。1919年6月签订《凡尔赛条约》，德国需向协约国支付巨额赔款，同时一切武器和军需品制造只能在部分受监督的工厂内进行。二战后，对德国工业的改造更为彻底。二战即将结束前，美国曾提出“摩根索计划”，主张不允许德国发展出口贸易，并彻底摧毁德国工业能力。1945年7月发布的《波茨坦公告》正式确立了战胜国对德国的改造计划，包括禁止生产武器、装备、战争工具及飞机船舶；限制金属、化学产品与机器制造；拆迁或摧毁工业基地等。

对德国金融体系和财政安排实施干预与渗透。两次世界大战后，德国经济濒临崩溃，战胜国开始转向对德国附带条件的扶持。一战后，德国发生史上最为恶性的通胀。为防止德国经济崩溃影响战胜国利益，1924年美国牵头制定“道威斯计划”，大幅削减赔款，允许德国向协约国借款8亿金马克以稳定德国货币，提高还款能力，但前提条件是德意志银行改组、货币改革以及金融外汇业务需受战胜国监督。二战后，美国于1947年7月启动“马歇尔计划”，对德国等西欧国家进行经济援助，但要求受援国获取资金后必须从美国进口商品，并与美国签署贸易投资协定和减免关税协定。美国企业和美元得以进入欧洲市场，对欧洲金融体系进行渗透。

关于战争与制裁的一般经验

战时通常伴随严厉制裁，战后制裁延续且由短时切断经济联系转化为对经济发展的长期限制与制约。两次世界大战对德制裁案例表明，制裁可切断对手经济命脉与资金链条，是战争时期全面限制和打击对手军事实力的有效手段，战争必然实施严厉制裁。制裁在战后持续，是战胜国延续胜利态势压制对手的重要工具。一战和二战期间，英美等对德全面经济封锁，战后以巨额战争赔款压制德国，并全面限制德国工业经济发展，使其彻底丧失对抗能力。二战后，美国改变全面限制德国经济发展的策略，通过“马歇尔计划”附条件地扶持德国，对其经济发展形成长期制约。直至当前，德国在欧盟框架下得以实现经济发展。

作为国际货币的英镑是英对德金融制裁的重要基础，但战争与制裁削弱了英镑国际地位，为美元国际化带来契机。一战前，全球贸易金额60%以上以英镑计价，大部分国家通过伦敦金融中心开展结算、融资等业务；伦敦金融机构数量和类型众多，各类商人银行、私人银行、联合股份银行和殖民地银行形成了英国主导的海外代理行网络。这使得英国能够切断德国的贸易结算与融资，并阻断德国银行海外业务，进一步切断德国从中立国获取资金的渠道。但这也为美国银行发展海外业务、美元进入全球贸易信贷市场提供了机会。20世纪20年代美联储开始允许美国银行在外国设立分支机构，美元国际业务得以扩张，大量原先流向伦敦的信贷资金转向纽约，加之英国受战争拖累，纽约逐步成为与伦敦比肩的国际金融中心。二战即将结束时，凭借贸易占比高和黄金储备多的优势，美国提出的“怀特计划”战胜了英国的“凯恩斯计划”，建立美元与黄金挂钩、各国货币与美元挂钩的布雷顿森林体系，美元国际货币地位确立。

本国货币国际化是反制裁的有益尝试。一战后，为突破经济封锁、摆脱金融制裁，德国曾提出“冯克计划”，主张以德国马克代替黄金，建立以柏林为中心的欧洲地区多边清算联盟。成员国之间在对方中央银行开设特别账户并支付货款，只要成员国之间进出口处于平衡状态，就可不进行货币兑换和外汇支付。该计划有利于德国摆脱英镑束缚，同时建立一个有利于国际贸易的稳定汇率货币体系，虽然其因二战被搁置，但对反制裁有借鉴意义。

作者单位：国家外汇管理局外汇研究中心