强化反垄断促进公平竞争，不仅是完善中国社会主义市场经济体制的内在要求，也是推动经济高质量发展，实现高水平开放的必然选择。近年来，无论是国际还是国内，反垄断立法与执法不断加强。2021年是中国反垄断“大年”，党中央、国务院围绕反垄断、防止资本无序扩张作出了一系列重大决策部署，我国反垄断监管正在全面、深入地推进。

由于《中华人民共和国反垄断法》（下称《反垄断法》）调整对象“垄断”的抽象性与特殊性，致使反垄断执法与其他部门执法相比，其难度有过之而无不及。相较于其他行业，金融业因其自身特殊性，无论是考察历史上反垄断执法，还是当前反垄断执法重点，金融业反垄断监管面临更加复杂的挑战。为此，笔者在数字经济背景下梳理并规划我国金融业反垄断执法重点方向，以启发同业思考。

我国金融领域的反垄断执法情况回顾

依据2008年我国《反垄断法》第七条规定：“国有经济占控制地位的关系国民经济命脉和国家安全的行业以及依法实行专营专卖的行业，国家对其经营者的合法经营活动予以保护，并对经营者的经营行为及其商品和服务的价格依法实施监管和调控，维护消费者利益，促进技术进步。前款规定行业的经营者应当依法经营，诚实守信，严格自律，接受社会公众的监督，不得利用其控制地位或者专营专卖地位损害消费者利益。”该条款以三个用语界定了特殊行业：“关系国民经济命脉”“国家安全的行业”以及“依法实行专营专卖的行业”，显然金融行业包含其中。反垄断立法针对这些特殊行业的反垄断调整方法，首先从正面肯定其在反垄断法中的特殊地位，即“国家对其经营者的合法经营活动予以保护”，同时，又从反面要求“不得利用其控制地位或者专营专卖地位损害消费者利益”。对于这一规定，理论界有较大争议：一种观念认为，这些特殊行业属于《反垄断法》的适用除外；另一种观念认为，正面规定并不符合该法视角——被“反”的对象，不是《反垄断法》的内容，反面规定才是《反垄断法》主要态度，即特殊行业在《反垄断法》中并无特殊之处。

此外，《反垄断法》另一个与金融业紧密相关的制度体现在第三十一条：“对外资并购境内企业或者以其他方式参与经营者集中，涉及国家安全的，除依照本法规定进行经营者集中审查外，还应当按照国家有关规定进行国家安全审查。”经营者集中的含义比公司合并范围更广，包括但不限于股份的转移；国家安全的内容也很宽泛，包括但不限于经济安全，因此涉及《反垄断法》中涉及国家安全的主体范围和行为方式变得广泛而多元。

在具体的反垄断执法实践中，2008年《反垄断法》实施以来，全球正处于经济全球化时期，国际资本大量进入包括中国在内的新兴市场国家和地区。在此背景下，国际上出现大量金融机构并购现象，我国也开始引进战略投资者以提高国有商业银行经营效率，而外资进入或并购本国企业，涉及外商投资法中的外资并购审查和《反垄断法》中的国家安全审查。不过，限于特定历史时期的特殊产业调整任务，对于当时市场普遍进行的银行股权改造并未纳入反垄断监管视野，而金融业的反垄断执法也主要集中在保险领域，主要是保险行业协会参与组建卡特尔的问题，证券业只有一个案件，其他金融领域没有出现反垄断案件。相比较，银行业的社会影响更为广泛，而该行业没有反垄断案件出现，主要有如下几个方面原因：

一是当时我国面临履行世贸承诺和启动相关金融改革等任务。这一时期，外资进入我国金融市场中的国民待遇和市场准入是我国加入世贸组织时一揽子承诺中的内容，同时，从我国金融业自身发展来说，也需要引进外资战略投资者以提升我国金融市场效率和国际竞争力。

二是按照特别法优于一般法的原则适用。多年来我国奉行产业政策优先。金融业引进战略投资者是金融改革主导方向之一。按照2009年7月出台的《金融业经营者集中申报营业额计算办法》，其营业额标准只计算“利润”，而不是《国务院关于经营者集中申报标准的规定》的一般标准。此外，即使达到申报标准门槛，基于引进战略投资的产业政策考量，也给予了特别法优先处理。

三是考虑《反垄断法》控制权标准，金融业在引进战略投资者过程中未达到该标准。引进战略投资者的股权比例一般不超过30%。按照《反垄断法》对传统行业的经营者集中的要求，参见《反垄断法》第二十二条，“参与集中的每个经营者百分之五十以上有表决权的股份或者资产被同一个未参与集中的经营者拥有的”，可以不向国务院反垄断执法机构申报。若银行股权改革不发生控制权转移，对市场结构不带来影响，也就不需要经营者集中申报和审查。

四是银行业是否属于《反垄断法》调整范围尚存争议。银行业有别于一般市场主体的特殊性，包括微观上经营主体进入市场的高门槛、中观上其行为广泛涉及社会公共利益、宏观上其是货币政策传导机制中的重要一环，这些特点使得反垄断执法初期对于银行业垄断问题存有争议。

五是银行经营中涉及的反垄断问题转由他法解决。随着经济体制改革的深化，金融机构也需要以竞争提升服务品质。我国银行业结构相对集中，具有优势地位的主体也存在涉嫌滥用优势地位、甚至滥用市场支配地位直接损害交易对方利益的行为。不过，这些行为大都发生在与特定主体的关系上，不涉及危害国民经济良性运行，而《反垄断法》保护国家利益和社会公共利益。由此，上述相关争议往往依据《反不正当竞争法》《合同法》《消费者权益保护法》等予以解决。

总之，反垄断执法初期，由于金融业市场结构、特殊时期产业任务以及执法机构对《反垄断法》第七条理解等诸多因素叠加，我国对金融业反垄断只是打开了我国《反垄断法》规制金融业的冰山一角，而金融业主角银行业，因其特殊性被排除在《反垄断法》适用之外。

我国金融业反垄断执法现状

2020年年底，中共中央政治局会议首次明确提出“强化反垄断和防止资本无序扩张”，标志着我国反垄断工作进入新的历史时期。2021年，党中央、国务院围绕反垄断、防止资本无序扩张作出一系列重大决策部署，并在法律制度、执法机构、执法重点等方面都发生了重大变化。

首先，针对互联网平台反垄断创建监管制度。2021年2月国务院反垄断委员会制定并发布《关于平台经济领域的反垄断指南》(以下简称《指南》)，旨在对平台经济领域具体适用反垄断法提供更加细化的规则指引，《指南》的正式出台也成为推动我国平台经济领域反垄断执法的关键节点。8月，最高人民法院公布《关于适用〈反不正当竞争法〉若干问题的解释（征求意见稿）》，其中第二十五条对《反不正当竞争法》第十二条“互联网专条”的兜底条款进行了进一步补充和细化。10月，全国人大正式公布《反垄断法（修正草案）》（以下简称《草案》）并向社会征求意见。《草案》明确提出反垄断执法机构应当加强民生、金融、科技、媒体等领域经营者集中的审查。对于以上行业，相关政府部门的审查会更加全面、标准会更加严苛。以金融行业为例，对于资本的无序扩张，需要防范系统性风险，强调分业经营、分业监管。对于非银行的平台金融板块，需要防范内部风险传导，对金融板块与互联网科技企业进行隔离。可以说，该次《反垄断法》的修订是国家在立法层面对维护公平竞争的市场环境进行的整体部署，将会是推进平台经济有序健康发展的重要法律武器。对于金融行业而言，《草案》既是对前一阶段执法观念的矫正，也是对快速发展中的平台经济带来新的挑战的正面回应。

其次，反垄断执法机构的再次重构为特殊监管提供了组织保障。2021年年末，国家反垄断局正式挂牌成立，从国家市场监督管理总局的内设机构（司局级单位）转变为国务院直属的副部级单位。这是我国反垄断执法权从“三驾马车”到“统一机构”，走出了独立和权威的关键一步。由国家反垄断局牵头反垄断相关监管，既有助于增强反垄断监管能力，落实反垄断常态化监管，也可进一步完善从产业政策优先到产业政策和竞争政策并用的转变。此外，独立权威的反垄断执法机构也可为涉及金融等特殊垄断问题实施特殊监管提供组织保障。对于金融业的垄断问题，包括经营者集中、国家安全审查、滥用市场支配地位等行为认定既需要反垄断的专业判断，也需要金融业的专业判断。目前，反垄断执法机构与金融监管机构在反垄断问题上如何协调还有待进一步明确。

此外，开启了反垄断执法的新征程。多年来，互联网的快速发展和跨平台扩展业务，以及互联网金融的出现及其发展中产生的新问题，都源自资本扩张。资本扩张是其本性使然，但资本无序扩张会伤害经济运行秩序。资本无序扩张的大背景下，诸多通过投资入股，设立合营企业等资本运营方式被反垄断执法部门高度关注，大型数字平台成为反垄断重点监管对象，2021年，国家市场监督管理总局持续加强对大型数字平台的反垄断审查，国内首家直销银行——百信银行的股东百度、中信银行因违反《反垄断法》相关规定，分别被处50万元罚款，此外，也有多家金融企业因违反《反垄断法》在2021年被顶格处罚。

总得来看，当前的反垄断执法正处于历史转型期，一方面需要在执法过程中不断确立新的执法重点和方向，另一方面也需要回应新的制度创建，需要通过实际适用情况检验并及时完善、细化制度建设。

我国金融领域反垄断执法的未来

我国自2008年开始实施《反垄断法》，当时正值国民经济从传统经济向数字经济转型。而随着平台经济的发展，资本与数据力量交叉融合，数字平台凭借其对数据的收集与分析优势，将自身的资本和商业运行逻辑嵌入经济运行中，冲击了工业经济时代的监管模式及其治理体系。我国反垄断执法在尚未积累丰富经验的同时，又面临数字经济领域反垄断新问题。相应地，我国金融业反垄断执法面临新老问题交织的挑战，决策层需要在制度的系统性构建中，进一步把握执法机构权力的配置与约束、跨部门执法的配合与协作，可着力于以下三个方面：

一是注重防范资本无序扩张的实体制度构建。当前，资本无序扩张问题解决的难点在于法制建设不足，需要进一步健全法制。规制资本无序扩张的本质在于规范各类资本合理流动，而不是限制资本扩张。资本在追逐利润的过程中，有可能和国家的宏观政策相吻合，也可能和国家的宏观政策相对立。从禁止的角度构建新制度，包括反垄断法对资本权力滥用的规制原则、经营者集中的新的认定标准、滥用市场支配地位的新认定标准设立等等。从引导资本合理流动的角度来说，还需要财税法、金融法等部门法进一步发挥宏观调控的功能以促使资本流向高质量发展的方向，并助力产业转型升级。

二是在敏感数据、银行主体集中领域进一步强化国家安全审查机制。依据《反垄断法》第三十一条规定，涉及国家安全的相关反竞争行为，除需进行经营者集中审查外，还应进行国家安全审查。国家安全审查和反垄断审查是两个性质完全不同的事项：国家安全审查关注的是国家安全，包括政治、经济、社会、军事等各个方面的安全。反垄断审查关注经济结构，其以竞争政策为中心，强调市场资源配置。数字经济背景下，数据安全是国家安全的重要内容之一。对于银行业而言，未来，《反垄断法》将把数据国家安全评估和金融国家安全审查提到更高地位，一方面这是纠正以往只有控制权发生转移才产生国家安全危险的狭隘观念，在金融领域，即使股权变动中的控制权不发生转移，其股权变动仍有可能给国家经济安全带来潜在危险，另一方面随着金融业数字化发展，数据安全也是金融业面临的重大挑战。尽管我国已经颁布了《数据安全法》，但如何技术性保障数据中的国家安全仍需要在具体工作中予以落实。由此，可在反垄断审查前确立一个前置程序——国家安全审查，通过之后，再进入到反垄断经营者集中审查。这项工作因其工作内容已然超过了反垄断机构的专业能力，需要包括国家安全审查、相关金融监管部门等协调完成。

三是力促金融业与数字平台经济联合监管。当前，我国数字经济发展已居于世界前列，并逐步迈向数字经济强国。尽管在理论上有“互联网金融”“金融科技”“数字金融”等表述，本质上，它们同属于传统金融利用互联网技术和信息通信技术实现资金融通、支付、投资和信息中介服务的新型金融业务。数字金融未来影响力将愈来愈大，对此，数字金融也已成为《互联网平台分类分级指南（征求意见稿）》中一种新的、独立的类别。在这样的市场背景下，对数字金融垄断风险的判断既需要金融业监管机构从金融本身的特性进行分析，也需要反垄断机构从市场垄断性风险的角度加以评估。

从上述分析可见，未来金融领域的反垄断执法工作仍待多部门协作，相关的配套制度也有待进一步的细化和完善，需要反垄断执法机构与外部专业监管机构进一步细化职能分工、加强协作，这种外部关系的处理既会直接影响我国的反垄断执法效果，也是进一步优化我国反垄断执法体制的基础工作。

作者刘继峰系中国政法大学教授、博士生导师

作者缪慧系中国政法大学经济法专业博士生