粤港澳大湾区是我国开放程度最高、经济活力最强的区域之一，在国家发展大局中具有重要战略地位。2019年2月，中共中央、国务院印发了《粤港澳大湾区发展规划纲要》。建设粤港澳大湾区，既是新时代推动形成全面开放新格局的新尝试，也是推动“一国两制”事业发展的新实践。2021年9月初，中共中央、国务院先后印发了《横琴粤澳深度合作区建设总体方案》和《全面深化前海深港现代服务业合作区改革开放方案》，为粤港澳大湾区建设注入了新动力，将全面推进大湾区高质量发展。

——本刊编辑部

推进粤港澳大湾区建设，是党中央、国务院做出的重大决策。近年来，粤港澳大湾区建设取得重大进展和显著成效，既是我国开放的最前沿，也是高水平参与国际经济合作的新平台。

2021年9月5日和9月6日，《横琴粤澳深度合作区建设总体方案》（下称《横琴方案》）、《全面深化前海深港现代服务业合作区改革开放方案》（下称《前海方案》）相继发布，为大湾区开放型经济发展勾勒出新的蓝图。新的形势下，推动横琴粤澳深度合作区（下称“横琴合作区”）和前海深港现代服务业合作区（下称“前海合作区”）建设，既是深入实施《粤港澳大湾区发展规划纲要》的重要举措，也是丰富“一国两制”实践的重大部署，将促进粤港澳合作水平提升，为港澳经济发展提供有力支撑，推动香港、澳门长期繁荣稳定和融入国家发展大局。

推进大湾区开放融合发展具有重大意义

湾区经济是全球经济发展的重要形态之一。纽约湾区、旧金山湾区和东京湾区等知名湾区，已成为世界经济的增长极，在全球经济版图中占据重要位置。总体看，这些湾区的共性特征比较明显，包括创新引领作用突出、资源配置高效、对外交往便利、辐射带动能力强，等等。其中，开放合作既是湾区经济的重要特征，也是推动湾区经济发展的重要手段。

在全球的湾区经济中，粤港澳大湾区的特殊性十分突出。习近平总书记深刻指出，“大湾区是在一个国家、两种制度、三个关税区、三种货币的条件下建设的，国际上没有先例。要大胆闯、大胆试，开出一条新路来”。据此，大湾区建设一方面要探索构建开放型经济新体制，依托港澳的开放型经济优势，辐射带动内地经济加快接轨国际，更好地适应和把握国际经贸规则，形成中国特色的开放道路；另一方面，要探索拓展开放型经济发展新路径，借助港澳特殊地位，强化内地对港澳经济发展的支撑，高水平吸引、配置全球优质资源，推动要素自由、安全、高效、有序流动，实现经济稳定、健康、可持续发展。

首先，以开放融合促进体制机制创新。大湾区是我国“协议开放”与“自主开放”相结合的最佳实践。一方面，港澳与内地相临，交流合作便利，使大湾区成为深化和落实《内地与港澳关于建立更紧密经贸关系安排》（Closer Economic Partnership Arrangement，CEPA）协定的重要承载区，有利于各方在“协议开放”的框架下加强合作；另一方面，大湾区同时也是“自主开放”的最前沿，可依托自由贸易试验区等载体，对港澳率先实行更高水平的开放举措，有利于进一步深化改革、扩大开放，推动构建开放型经济新体制。加快粤港澳大湾区开放融合发展，通过“协议开放”与“自主开放”的有机结合，能够充分借鉴港澳的开放经验、充分发挥港澳的开放优势、充分运用港澳的开放网络，加快与国际接轨，推动规则、规制、管理、标准等制度型开放，促进体制机制创新，形成具有中国特色的开放道路。

其次，以开放融合促进经济繁荣稳定。推动香港、澳门融入国家发展大局，增进香港、澳门同胞福祉，保持香港、澳门长期繁荣稳定，是大湾区建设的重要目标之一。进一步推动内地与港澳的开放融合，一方面有利于推动要素的自由便利流动，形成强大的供需双向支撑，增强港澳经济发展的活力和动力；另一方面有利于发挥港澳吸引、整合全球优质资源的优势，同时还可依托大湾区相对完善的产业基础和相对完整的产业链、供应链体系，实现经济的良性互动、协同发展，从而进一步提升我国经济创新力和国际竞争力。

两个合作区建设为大湾区发展注入新动力

多元合作的新空间

“一个国家、两种制度”是国家为实现和平统一而采取的基本国策，对香港、澳门的繁荣稳定发挥了积极作用。横琴合作区和前海合作区的建设，从拓展产业和区域发展空间入手，进一步丰富了“一国两制”的实践内涵。

从产业发展的角度看，横琴合作区立足粤澳资源禀赋和发展基础，从发展科技研发和高端制造业、中医药等澳门品牌工业、文旅会展商贸产业以及现代金融产业入手，构建符合澳门发展实际、适度多元的产业体系；同时，在税收政策、人员往来等方面，给予诸多优惠和便利，推动新产业、新技术、新业态、新模式发展，有利于有效解决长期以来困扰澳门经济发展的“产业单一化”问题，为澳门长期繁荣稳定奠定坚实基础。前海合作区将更为重视深港在现代服务业领域的合作，积极推动与港澳服务贸易自由化，扩大金融、法律事务、文化等领域的开放，推动高水平国际合作。这是把握全球经济发展大势和我国扩大服务业开放历史机遇的正确选择。

从区域空间的角度看，在横琴合作区，澳门居民可以在合作区内就业创业、合作区与澳门教育、医疗、社会服务等民生公共服务和社会保障体系将实现有效对接。使合作区与澳门之间的交通连接更加顺畅和便利，实现基础设施的互联互通。这有利于合作区与澳门经济社会发展的深度融合，使其成为澳门居民生活就业的新家园。《前海方案》明确将前海合作区总面积由14.92平方公里扩展至120.56平方公里，这有利于前海扩大服务业开放，为推动港澳投资者与前海的产业合作，预留了更大的发展空间。

自主开放的新探索

总体来看，两个方案为构建高水平开放新体系，做出了更具创新性和突破性的制度安排。

根据《横琴方案》，在市场准入方面，合作区将实施市场准入承诺即入制，严格落实“非禁即入”；在货物贸易方面，合作区坚持“一线放开、二线管住”，对合作区内企业生产的不含进口料件或者含进口料件在合作区加工增值达到或超过30%的货物，经“二线”进入内地免征进口关税；在人员进出方面，“一线”在确保安全的基础上积极推行合作查验、一次放行通关模式，“二线”对人员进出不做限制；对合作区经“二线”进入内地物品方面，研究制定相适应的税收政策，按规定进行监管；在跨境金融管理方面，合作区重在加强金融市场与澳门、香港离岸金融市场的联动，探索构建电子围网系统，推动金融市场率先高度开放；在数据跨境流动方面，合作区将开展数据跨境传输安全管理试点，研究建设固网接入国际互联网的绿色通道，探索形成既能便利数据流动又能保障安全的机制。

根据《前海方案》，前海将发挥多区叠加的优势，率先探索构建更加科学合理、符合我国发展实际的跨境服务贸易负面清单管理方式；率先探索服务业扩大开放的优先领域和具体模式；率先探索新形势下，跨境提供、商业存在、自然人移动等服务贸易模式持续健康发展的新路径和有效的监管手段；率先探索对标国际、符合我国发展实际的国际经贸规则和标准体系，为推动制度型开放做出积极贡献。

这些领域的开放举措是统筹粤港澳合作的重要手段，反映了我国高水平自主开放的最新实践成果，将为大湾区创造更加开放、包容、自由、便利的环境，为更好地优化配置资源，构建更高水平的开放体系，实现高质量发展，注入更多活力和动力。

区域协同的新标杆

两个合作区的建设也为更好地实现区域协同发展进行了有益探索，重点解决管理协同和发展协同两个关键问题。

从管理协同看，横琴合作区的管理模式创新，为我国区域经济协调发展探索了新的思路。从双方内部协同看，合作区将建立合作区管理委员会，下设执行委员会，组建开发投资公司的管理架构，以此为合作区的健康稳定运行，提供良好的机制保障，也为粤澳双方加强交流合作，搭建起良好的交流平台。合作区秉持“共商共建共管共享”的理念，遵循联合建立管理机构、共同开发建设、收益双方共享的原则。这样的机制安排，有利于最大限度地激发粤澳双方的合作动力和潜力，推动合作区建设发展进入“快车道”。从中央地方协同看，中央支持合作区以清单式申请授权方式，在经济管理、营商环境、市场监管等重点领域深化改革、扩大开放。广东省将两个合作区上升为广东省管理，并成立广东省委和省政府派出机构，履行属地管理职能。这将极大地释放合作区的制度创新活力，有利于合作区在立足分线管理、积极推进自主开放、继续丰富“一国两制”实践方面取得更加富有成效的实绩。

从发展协同看，两个合作区在促进各方紧密合作、有序竞争、共同发展方面进行了有益的尝试。横琴合作区从消除珠江东西两岸的发展落差入手，力争通过合作区建设，辐射带动珠江西岸地区加快发展，使其成为推动粤港澳大湾区建设的新高地。前海合作区则从与香港的错位竞争、优势互补入手，力争通过合作区建设发挥各自所长、满足各自所需。以金融服务业为例，前海与香港的金融合作，重在通过合作进一步巩固提升香港国际金融中心和全球最大离岸人民币中心的地位，发展绿色金融、金融科技等更前沿、更符合内地需求的领域，以提升竞争力；同时，充分发挥深圳在人工智能、大数据、区块链等方面积累的资源优势，推动与香港实现协同发展，促进金融更好地服务于实体经济。

总体来看，这两个合作区将立足改革开放前沿，引领改革开放实践新探索，发挥示范带动作用，推动制度型开放水平进一步提升。

在构建新发展格局中推动大湾区高质量发展

当今世界正处于百年未有之大变局，构建“以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进”的新发展格局，是有效回应我国社会主要矛盾发展变化带来的新特征新要求、科学应对错综复杂的国际环境带来的新矛盾新挑战的战略谋划，是遵循大国经济发展规律、塑造我国国际经济合作和竞争新优势的战略抉择。

在推动构建新发展格局的历史进程中，粤港澳大湾区建设应进一步重视加强创新协同、产业协同、管理协同和要素流通，以促进高水平开放合作，实现高质量发展。

在推动创新协同方面，可充分发挥粤港澳三地的科技、资金、人才等优势，通过加强在技术研发、高端制造等领域的合作，打造全球科技创新平台，完善科技创新体制机制，加快科技成果转化，推动形成全球科技产业创新中心。

在实现产业协同方面，依托粤港澳三地的产业基础和比较优势，加快推动制造业转型升级，重点培育发展战略新兴产业集群；加快现代服务业创新发展，进一步提升粤港澳大湾区在全球分工中的地位；依托强大的国内市场，推动三地基于产业链、供应链、价值链优势形成合理布局，打造具有国际竞争力的现代产业体系和具有全球影响力的产业生态圈。

在管理协同方面，着力推动制度创新，在货物贸易、服务贸易、投资等领域进一步深化改革，加强粤港澳三地之间规则、标准等领域的互认和衔接，探索构建既具有中国特色又符合全球开放发展趋势的制度体系和管理体制，优化营商环境。同时，积极推进社会协同治理，把粤港澳大湾区建成绿色、宜居、宜业、宜游的世界级城市群。

在便利要素流通方面，充分发挥“协议开放”“自主开放”区域叠加优势，充分运用好现有的政策红利，为货物、服务的顺畅流通，资金、技术、人才、数据等高端要素的便利流动创造有利条件，积极接轨国际，加快推动规则、规制、管理、标准等制度型开放。

总体来看，作为大湾区开放发展的前沿，横琴合作区和前海合作区应在产业发展、深化开放、管理创新等方面，坚持不懈地开展探索和尝试，努力将自身打造成为港澳经济持续健康发展的重要支撑、深化粤港澳全方位合作和推动大湾区建设的重要平台，以及粤港澳资金、技术、人才、数据等先进生产要素跨境流动的重要枢纽，在不断丰富和完善“一国两制”伟大实践、推动构建新发展格局的历史进程中，发挥积极而重要的作用。

作者系商务部研究院副院长