作为中国特色的自由贸易港制度实施以来的一个新里程碑，《中华人民共和国海南自由贸易港法》（下称《自贸港法》）于2021年6月10日经全国人大常委会第三次审议通过，并自公布之日起施行。这是自2018年设立海南自由贸易港（下称“海南自贸港”）以来，在三年理论探索和实践积累基础上的首次国家层面的专项立法，在法律层面上明确了海南自贸港的战略定位和发展方向。《自贸港法》也是全国人大首次为我国内地地方的改革和开放专门立法，此前的深圳特区、雄安新区等地均无在国家层面的专门立法。这进一步彰显了海南自贸港作为最高水平的开放形态所具有的特殊地位。

《自贸港法》颁布施行的背景

2018年4月13日，习总书记在庆祝海南建省办经济特区30周年大会上郑重宣布，党中央决定支持海南全岛建设自由贸易试验区，支持海南逐步探索、稳步推进中国特色自由贸易港建设，分步骤、分阶段建立自由贸易港政策和制度体系。次日，《中共中央 国务院关于支持海南全面深化改革开放的指导意见》（下称《指导意见》）正式对外发布，为海南的发展勾画出了“四步走”的发展蓝图（见附图）。

为落实《指导意见》要求，2020年6月1日，中共中央、国务院印发了《海南自由贸易港建设总体方案》（下称《总体方案》）。《总体方案》在制度设计方面明确了包括贸易自由便利、投资自由便利、数据安全有序流动、税收制度、风险防控体系等11个方面的内容，并明确了2025年前重点任务和2035年前重点任务。根据《总体方案》，海南自贸港将在2025年前适时启动全岛封关运作。

《自贸港法》以实现贸易、投资、跨境资金流动、人员进出、运输来往自由便利和数据安全有序流动为目标，把贸易自由便利、投资自由便利、财政财税制度、生态环境保护、产业发展与人才支撑和综合措施六大核心板块等一系列重大制度改革和试点措施纳入了法律制度框架，为海南自贸港的建设和发展提供了全周期、高位阶的法治指引和保障，为完成海南自贸港封关运作筑实了法律基础。

《自贸港法》现实意义重大

作为全国人大常委会制定的高位阶法律，《自贸港法》的颁布解决了海南自贸港缺乏基本法的问题，同时授予了海南省人大及其常委会一定的立法权限，标志着海南自贸港建设和管理迈入了新阶段。

首先，《自贸港法》是海南改革开放的基本法。自2018年党中央决定支持海南全岛建设自贸区以及《总体方案》发布以来，有关方面出台海南自贸港相关政策文件110多份。随着政策的密集落地，已基本形成了海南自贸港现有的制度体系。但在《自贸港法》出台以前，海南自贸港缺少一个法律制度的总纲领，很多特殊政策需要由商务部、海关总署等部委以及海南各级人大和地方政府以部门规章、地方性法规和政策性文件的方式予以公布，管理体制协同不足，立法层级低，政策的权威性和确定性不高，市场投资者对权益保障的力度仍有疑虑。

《自贸港法》由全国人大常委会制定，也是关于海南自贸港建设的顶层设计，具有基本法、授权法、框架法、创新法等突出特点，为海南自贸港制度体系的落地和具体化定下基调。一方面，《自贸港法》界定了海南自贸港的性质和法律地位、特殊管理体制；另一方面，《自贸港法》明确了海南自贸港建设和管理活动适用该法，没有规定的适用其他法律法规的规定，理顺了《自贸港法》和国内其他现行法律的关系，以及和海南现有政策制度的关系，确定了海南自贸港所有制度改革、试点措施都应当符合其法律框架，也为专门适用于海南自贸港的制度集成创新提供了法律保障。

其次，《自贸港法》赋予海南广泛的立法变通权。《自贸港法》授权海南省根据中央要求和法律规定行使改革自主权、授权海南省人大及常委会可根据该法，结合自贸港具体情况，就贸易、投资及相关管理活动制定法规或者对法律或者行政法规的规定做变通规定。这不仅使海南自贸港所适用的法律、政策、规定更接地气，而且为海南自贸港作为各项先进制度的“试验田”，大力推动新业态在自贸试验区的试点运行提供了法律保障。例如，海南自贸港可进行商业航天市场保税区试点，通过推动航空保税维修相关政策的落地，发展壮大海南自贸港内整机维修企业，形成航天零部件维修、制造企业的聚集；可在博鳌先行区试验的基础上，探索开发人工智能辅助决策产品，创新符合行业特点的准入政策或产品注册制度，以及推动配套医疗人工智能产品落地的相关政策；可进一步开放医药政策，优化医药进口监管制度，以吸引更多医药企业和医疗机构落户海南；在跨境电商行业领域，可试点以负面清单替代正面清单，对清单以外的货物施行免税政策，提高交易金额限制，实现更大范围的开放；此外，还可考虑进一步提升人民币的可兑换水平，以支持跨境资金流动的自由便利化。

《自贸港法》核心要点解读

《自贸港法》共包括八章57条。其中，第二章至第七章共45条规定，回应和深化了《总体方案》第二部分中提出的包括贸易自由便利、投资自由便利在内的共11项制度构成的重点板块和重点问题。下面笔者择取企业和投资者重点关注的内容予以解读。

全岛封关运作，逐步实现货物贸易零关税

首先，针对海南自贸港与境外贸易投资“一线”与境内区外“二线”对接中仍存在的诸多限制，《自贸港法》第十一条明确规定，实施“全岛封关运作”模式，即将海南岛全岛打造成更大范围的海关特殊监管区域，取消原先岛内特殊监管的界限（海关特殊监管区域监管区分“一线”“二线”监管，就海南自贸港而言，“一线”指的是海南自贸港与境外之间，“二线”指的是海南自贸港与中国大陆其他区域之间）。这一运作模式将原试验区内政策的辐射能力扩展到全岛，将加快全岛自贸港的建设进程。

其次，《自贸港法》对封关运作做出了进一步的具体规定，在“一线”实施进出口负面清单，封关运作后对进口征税商品实行目录管理；在“二线”简化运输工具进口管理，对进入境内区外时符合条件的货物免征进口关税，对进入海南自贸港的货物，退还已征收的增值税、消费税。

此外，《自贸港法》还明确，对各类市场主体在岛内的货物贸易实施低干预、高效能的监管，一般货物进入海南自贸港，海关按照有关规定均予放行，且在符合环保、安全等要求的前提下，对进出口货物不设存储期限，存放地点自由选择。

最短外商投资负面清单

《总体方案》指出要打造公开、透明、可预期的投资环境，进一步激发各类市场主体活力。特别要大幅放宽海南自贸港的市场准入，完善投资自由制度，保障公平竞争，完善产权保护制度。对此，《自贸港法》推行极简审批和以大幅放宽准入为重点的投资自由便利制度：一是全面放开投资准入。除涉及国家安全、社会稳定、生态保护红线、重大公共利益等国家实行准入管理的领域外，海南自贸港实行投资准入全面放开。二是外商投资享受国民待遇，对外商投资实行准入前国民待遇加负面清单管理制度。三是大幅放宽市场准入。实行以过程监管为重点的投资便利措施，逐步实施市场准入承诺即入制。放宽市场准入特别清单（特别措施）以及市场准入承诺即入制的具体办法，由国务院有关部门会同海南省制定。四是极简审批。按照便利、高效、透明的原则，简化办事程序、提高办事效率、优化政务服务，建立市场主体设立便利、经营便利、注销便利等制度，优化破产程序。

税收优惠

《总体方案》提出，按照零关税、低税率、简税制、强法治、分阶段的原则，逐步建立与高水平自由贸易港相适应的税收制度。

简税制方面，《自贸港法》指出，要按照税种结构简单科学、税制要素充分优化、税负水平明显降低、收入归属清晰、财政收支基本均衡的原则建立税制体系；在全岛封关运作时，要充分简并增值税、消费税、车辆购置税、城市维护建设税和教育费附加等税费，在货物和服务零售环节征收销售税，并在全岛封关运作后进一步予以简化。

零关税方面，全岛封关运作、简并税制后，海南自贸港对进口征税商品实行目录管理，目录之外的货物进入海南自贸港，免征进口关税。另外对于从内地进入海南自贸港区且在入岛之前已经被征收了消费税和增值税的货物，为避免内地货物与进口货物的税负不平衡、不利于内地货物在海南市场的公平竞争，明确对内地入岛货物“退还已征收的增值税、消费税”。

低税率方面，对注册在海南自贸港符合条件的企业，实行企业所得税优惠；对海南自贸港内符合条件的个人，实行个人所得税优惠。根据此前发布的《关于海南自由贸易港企业所得税优惠政策有关问题的公告》《关于海南自由贸易港高端紧缺人才个人所得税政策的通知》等规定，对注册在海南自贸港并实质性运营的鼓励类产业企业，减按15%的税率征收企业所得税；对在海南自贸港工作的高端人才和紧缺人才，对其个人所得税实际税负超过15%的部分予以免征。

高效的人才支撑制度

高质量的发展离不开人才，《自贸港法》在吸引更多高素质人才来琼方面同样颇具亮点：一方面给予了人员进出更多的自由便利，如建立高效便利的出境入境管理制度，实行更加宽松的人员临时出境入境政策，逐步实施更大范围适用免签入境政策，延长免签停留时间，优化出境入境检查管理，提供出境入境通关便利等；另一方面，放宽了境外人员工作和职业考试限制，如实行便利的工作签证政策，对外国人工作许可实行负面清单管理，进一步完善居留制度；放宽境外人员参加职业资格考试的限制，对符合条件的境外专业资格认定，实行单向认可清单制度等。

综合措施

对于《总体方案》提出的其他方面的重要制度和措施，《自贸港法》将其纳入了第七章“综合措施”中，包括风险防控、土地、金融、跨境资金流动、信用体系、纠纷解决机制等。

风险防控体系方面，《总体方案》指出，要构建风险防控体系，针对性防范化解贸易、投资、金融、数据流动、生态和公共卫生等领域的重大风险。为此，《自贸港法》进一步做出如下规定：一是加强反走私综合治理工作，依法打击走私，强化监管；二是依法实施外商投资安全审查制度；三是建立健全金融风险防控制度，实施网络安全等级保护制度，人员流动风险防控制度，建立卫生事件监测预警机制和防控救治机制，做到金融安全、数据安全、人员安全、卫生安全。

跨境资金流动方面，2021年3月，人民银行、银保监会、证监会、外汇局发布了《关于金融支持海南全面深化改革开放的意见》，提出在跨境资金流动自由便利、投融资汇兑便利化、金融业对外开放等方面先行先试。《自贸港法》第五十一条对此也予以了明确，海南自贸港将分阶段开放资本项目，逐步推进非金融企业外债项下完全可兑换，推动跨境贸易结算便利化，有序推进海南自贸港与境外资金自由便利流动。

多元化商事纠纷解决机制方面，《自贸港法》第五十四条规定，要完善国际商事纠纷案件集中审判机制，提供国际商事仲裁、国际商事调解等多种非诉讼纠纷解决方式。这一规定回应了《总体方案》关于要建立多元化商事纠纷解决机制的制度设计，有利于打造法制化、国际化的营商环境，吸引更多的外资进入；同时，还可对服务业的发展产生集聚和推动效应。

对于《自贸港法》施行的展望

《自贸港法》的颁布实施将进一步加速中央重大决策部署的落地，为海南自贸港的进一步开放助力，对海南自贸港建设具有重要的引领作用。展望今后《自贸港法》的施行，笔者有以下两大关注点和建议：

一是以《自贸港法》为纲，细化各项制度安排。目前，作为海南自贸港建设与运行的顶层设计，海南自贸港立法已在中央层面完成。下一步在《自贸港法》的框架下，针对金融、税收、跨境资金流动、人员和数据流动以及民生和公共卫生等方面的具体措施和风险控制，还需制定相关的配套防控政策和实施细则。例如，在投资自由便利化方面，需制定《证券法》与《外商投资法》在海南自贸港的实施细则，并进一步完善外汇监管制度；在财政税收制度方面，需继续完善税收管理相关法律法规，制定明确的实质经营地、所在地居住判定标准，在海南自贸港税收制度下强化对偷漏税风险的识别，在更开放的税制安排下，制定防范税基侵蚀和利润转移的相关操作标准和措施；在跨境数据流动管理方面，要推进有关数据流入和流出的负面清单、数据流动的财税优惠以及违法开展跨境数据流动的防范与处罚等方面的规则制定。

二是对接国际规则，细化制度设计。在未来自贸港的建设中，对具体各项制度的落地实施仍应以国际最新经贸规则为参考。例如，进一步明确不同所有制企业在准入许可、经营运营、要素获取、标准制定、优惠政策等方面获得公平竞争、平等待遇的具体措施；协调外商投资管理制度与“全面放开市场准入”的关系，明确负面清单外实行内外一致管理的具体标准；实施适用于海南自贸港的资金支付与转移制度；对海南自贸港基本的产权制度安排做出进一步的立法；建立海南自贸港与国际接轨的知识产权保护体系等等。

“小智治事，中智治人，大智立法”。《自贸港法》的颁布对海南自贸港的建设和管理至关重要。自2018年10月设立起，海南自贸港就被寄予极高的期待，具有国际影响力的高水平自贸港的定位和顶格开放的目标，承载着我国改革开放“试验田”的使命。笔者相信，在作为海南自贸港基本法的《自贸港法》的框架下，海南自贸港的建设，必能最终成为引领我国新时代对外开放的鲜明旗帜和具有中国特色的重要开放门户。

作者均系金杜律师事务所合伙人。作者刘新宇兼任中国人民大学海关与外汇法律研究所共同所长，作者冯晓鹏和丁婕均系该研究所研究员