夯实国际收支法律基础 健全国际收支统计体系——专访国家外汇管理局国际收支司司长管涛

发布:2013-12-18 13:57 来源: 《中国外汇》
管涛表示,下一步将继续完善统计制度,改进统计方法,全面提升我国对外金融资产、负债及交易的统计水平,在确保统计数据质量的前提下,便利申报主体。
    《中国外汇》:《国际收支统计申报办法》是我国国际收支统计申报体系的基础性和支柱性的法律,从1995至今,涉外经济状况变化很大,发展很快。为顺应这些变化,新《办法》做了哪些重要的修改?
 
    管涛:新《办法》修改的内容主要涉及六个方面:
 
    一是明确规定了统计范围扩大至“中国居民对外金融资产、负债”。以往,世界各国,包括我国对于跨境资金流动的规模更加关注,而对于对外金融资产、负债的存量情况重视不足。原《办法》只是在其中的部分条款中涉及了对部分金融机构对外金融资产、负债的统计要求,但是涵盖范围不够全面,没有包括其他各类机构和个人的对外金融资产和负债。国际货币基金组织于2008年年底发布的《国际收支和国际投资头寸手册》(第六版),特别强调了关于对外金融资产、负债存量的统计要求。与此相适应,《办法》修订也在国际收支统计范围的条款中特别增加了包括中国居民对外金融资产、负债状况统计的文字要求。
 
    二是申报主体由中国居民扩大至在中国境内发生经济交易的非中国居民。原《办法》只规定了境内机构和个人的申报义务,而随着我国涉外经济交往的不断扩大,境外机构和个人在中国境内发生的经济交易规模增长较快,从数据采集的角度考虑,将其纳入国际收支的统计申报范围,可以更全面准确地掌握我国的国际收支交易。
 
    三是增加了对提供登记结算、托管等服务机构的申报要求。以往,国际收支统计申报主要强调交易双方的直接参与者进行国际收支统计申报,仅在第九条中明确了证券登记机构的申报义务。但随着涉外交易类型和交易方式的日益多样化,跨境证券投资、电子银行、金融衍生品、银行卡等新产品、新业务的不断涌现,涉及的申报主体越来越多,从数据采集的便利性和准确性角度考虑,由提供登记结算、托管等服务中介机构采集数据并申报,更有利于节约社会成本,减轻申报主体报送的负担。
 
    四是增加了对拥有对外金融资产、负债的中国居民个人的申报义务。随着我国对外开放度的不断提高,境内个人的对外金融资产、负债存量也在不断增加,但在实际操作上,由于这类数据无法完全通过金融机构采集,为保证国际收支统计数据的完整性,需要将个人纳入统计监测范围。
 
    五是全面明确了采集国际收支统计数据相关的各类机构的保密义务。为消除申报主体对其数据泄漏的顾虑,便于申报主体更好地履行申报义务,原《办法》规定,国际收支统计人员对申报者申报的数据负有保密义务。本次修订,从数据采集的全流程角度再次强调对申报数据的保密义务,规定银行、交易商以及提供登记结算、托管等服务的机构,应当对其在办理业务过程中知悉的申报者申报的具体数据严格保密,涵盖范围更全面。
 
    六是修改了原《办法》中的有关罚则。实践中,机构和个人往往对于违反经常项目和资本项目外汇业务管理规定的行为非常重视,而忽视法律规定的统计义务。鉴此,新《办法》强调,中国居民、非中国居民未按照规定进行国际收支统计申报的,由国家外汇管理局或其分支局依照《中华人民共和国外汇管理条例》第四十八条的规定给予处罚。同时删除了原《办法》中不适用的处罚条款,简化了文字表述,以保持与《中华人民共和国外汇管理条例》的一致性,便于在实际操作中执行。
 
    《中国外汇》:修订后的《办法》公布以来,各类媒体对新《办法》的内容和中国政府网公布的专家解读文章进行了大量的转载,并对新《办法》公布的意义和修改内容给予了正面、积极的评价。但是,新《办法》中新增的对拥有对外金融资产、负债的中国居民个人的申报要求,也引起了部分媒体的特别关注。请您谈一谈增加该条款的原因,对于此条有没有具体的规定或者执行措施?
 
    管涛:按照国际收支的统计标准,对拥有对外金融资产、负债的中国居民机构和个人,均应纳入统计范围。在1995年制定原《办法》时,我国在对外投资活动方面有着非常严格的管理,只有金融机构和部分企业有资格和能力进行对外投资,因此,原《办法》只是明确了金融机构和企业的申报义务,没有明确境内个人的申报要求,存在制度缺失的问题。在目前的国际收支统计实际工作中,对境内个人对外金融资产负债的统计,主要是通过金融机构间接进行采集的,如合格境内投资者(Q D II)等,因此缺少境内个人直接或者通过其他渠道持有或进行对外投资的数据。
 
    随着我国经济高速增长,个人经济实力在不断增强,个人拥有的对外金融资产,也随着对外开放和资本项目可兑换的加速在不断增长。据境外机构初步统计,我国居民个人持有的对外金融资产已经超出几百亿美元,远远高于通过金融机构采集的数据。因此,需要先从立法角度,明确将居民个人的对外金融资产负债纳入国际收支统计范围。
 
    目前,新《办法》只是明确了中国居民个人按照国家外汇管理局的规定申报的“义务”,暂时未出台具体的“规定”。我们会尽快结合金融机构等各种统计申报渠道的实际情况,本着抓大放小、尽可能减轻申报负担的原则出台相关的细则,可能会要求拥有一定金额以上的对外金融资产、负债的中国居民个人报送相关信息。
 
    《中国外汇》:新《办法》规定,在中国境内发生经济交易的非中国居民也要履行国际收支统计申报义务。对此,能否详细解释一下增加该条款基于何种考虑?
 
    管涛:我国的国际收支是境内机构及个人和境外机构及个人间的交易及存量统计。过去,从操作的便利性角度考虑,主要从境内机构和个人方面统计和采集数据,很少从境外机构和个人方面统计和采集数据。但是,随着我国涉外经济的快速发展,在我国境内的境外机构和个人的数量不断增长,其国际收支和跨境资金规模增长很快,交易的范围也不断拓宽。一些国际交易全都通过境内机构和个人进行统计,在实际操作上存在非常大的困难,社会成本很高。鉴此,新《办法》中增加了对在我国境内发生经济交易的非中国居民的申报要求。比如,境外个人通过境内银行使用人民币与境内个人进行的交易。如果由境内个人通过银行申报,必须由银行提醒或询问所有进行申报的个人是否是与境外机构或个人之间的交易,对银行和社会的成本都非常高,准确性也很难把握。但如果由银行在境外个人办理资金划转的环节,询问或提醒其进行申报,由于人数和交易量都相对要小,可以大大降低社会成本。
 
    目前,由于此类交易占国际收支交易总量的比例还很低,从社会成本角度考虑,暂时还未要求进行申报。外汇局将根据实际情况的变化,在通过技术条件仍难以解决的前提下,再择机规定境外个人申报的具体要求、环节和渠道。
 
    需要特别说明的是,如果境外机构和个人在中国境内没有发生经济交易,或者在境外发生的经济交易,则不需要申报。
 
    《中国外汇》:按照新《办法》要求,居民机构和个人向国家外汇管理局申报的国际收支统计数据有哪些用途?是否会影响到居民机构和个人其他方面的行为?
 
    管涛:按照新《办法》第十六条的规定,“国家外汇管理局及其分支局应当对申报者申报的具体数据严格保密,只将其用于国际收支统计。除法律另有规定外,国际收支统计人员不得以任何形式向任何机构和个人提供申报者申报的具体数据”。国际收支统计的主要用途是,编制和对外公布国际收支平衡表和国际投资头寸表以及银行代客涉外收付款数据等我国的涉外宏观经济统计数据。此外,汇总整理后的国际收支数据还用于外汇形势和跨境资金流动的监测分析。对于境内机构和个人申报的逐笔数据尤其要严格保密,除国家法律另有规定外,不会用于国际收支统计以外的目的。因此,申报机构和个人申报的国际收支统计数据不会影响其今后其他方面的行为。
 
    《中国外汇》:为更好地贯彻落实新《办法》,有关专家提出了一些意见和建议。根据新《办法》修改的要求和今后的工作思路,作为新《办法》的具体实施部门将会开展哪些与之相关配套的工作?
 
    管涛:为贯彻落实新《办法》,我们正在着手推进以下三项工作:
 
    一是完善统计制度。按照《国际收支和国际投资头寸手册》(第六版)要求,修订发布《对外金融资产负债及交易统计制度》和《涉外收支交易分类与代码》国家标准,全面提升我国对外金融资产、负债及交易的统计水平,为宏观调控和外汇管理提供重要依据。
 
    二是改进统计方法。在逐步健全对外金融资产、负债等直接申报统计制度的同时,完善贸易信贷、运输等国际收支抽样调查统计内容,探索金融中介服务等估算统计方法,在确保统计数据质量的前提下降低社会成本,便利申报主体。
 
    三是加强培训宣传。增加国际收支统计业务培训频次和指导力度,加强与银行等数据报送机构面对面的沟通,开展多层次的学习宣传活动,编译国际收支统计的相关资料,向社会公众和申报主体普及国际收支统计知识。
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