存款保险:最后的猜想—专访社科院金融研究所银行研究室主任曾刚

发布:2013-12-05 15:22 来源: 《中国外汇》
我国建立存款保险制度需结合实际国情探讨制度建立的具体方式,配合金融机构的退出机制,才能真正推进利率市场化的进程。
 
文/本刊记者 白琳 王莉
 
    作为利率市场化的重要配套措施,我国存款保险制度始终“只闻楼梯响,不见人下来”。央行在近日发布的《2013年中国金融稳定报告》再次表示,存款保险制度建立的各方面条件已经具备,将择机出台并组织实施。多年呼之欲出的存款保险制度有望迎来实质性进展。为了深入探讨我国存款保险制度的设计安排,《中国外汇》专访社科院金融研究所银行研究室主任曾刚。他表示,利率市场化的最终目标是提高资金配置效率,这当中必然要有金融机构的优胜劣汰。我国建立存款保险制度需结合实际国情探讨制度建立的具体方式,配合金融机构的退出机制,才能真正推进利率市场化的进程。
 
    C=《中国外汇》 Z=曾刚
 
    C:我国存款保险制度酝酿许久,迟迟未能推出,尚未解决的争议或者障碍在哪里?
 
    Z:存款保险迟迟没有推出的原因,个人认为可能是在模式选择上或许还存在争议。究竟哪种模式适合中国的现实,不同部门之间可能还有不同意见。从世界范围的实践来看,由于各国发展路径不同以及法律环境等方面的差异,存款保险制度在授权模式、运作方式、覆盖范围等问题上有着很大的不同。对中国来说,哪种模式更加符合目前的状况,看法不一。
 
    具体而言,存保制度大致可分为两大类, 一类是支付箱模式( P a yBox),一类是风险管理模式。支付箱是一种事后模式,事前对银行的运行没有太多的干预,在机构发生问题以后,存保制度负责赔付,功能只集中在支付环节。如果存保制度的目的是为了保护中小储户的利益,支付箱模式就足以实现。而风险管理模式除了赔付之外,还要发挥一定的控制风险、审慎监管的作用,这样存保制度就有了对银行运行进行干预的能力。这从保险机构权利和义务的对称考虑也是合乎逻辑的。其中风险管理模式又分为两种情况:一种叫最小化成本模式,是指保险机构介入风险管理的过程目的只是让支付成本最小化,这种模式类似于支付箱模式,但具有一定的事后风险管理及处置职能;第二种是风险最小化模式,关注的是整个金融体系的风险最小化,这意味着存保制度拥有较强事前监管的能力,可根据银行情况制定差异性的政策,甚至提前介入银行的破产过程,其职权更接近于一个监管机构。
 
    不同模式下的存保制度授权不同, 从支付箱模式,成本最小模式到风险最小模式的监管能力是越来越强的。当今世界上采取存保制度的国家很多,但其所采用的模式却大不相同。在主要经济体中,只有美国和韩国两个国家采取了风险最小化的模式,存保机构拥有较大的监管权限;大约一半以上国家采取了支付箱模式,如德国、印度、澳大利亚等;其他国家则采取了成本最小化模式,如日本、法国、俄罗斯、加拿大、意大利、西班牙等。
 
    除了模式这一主要问题之外,从市场层面来看,商业银行对存款保险制度的推出也普遍缺乏积极性。从现有的政府埋单的“隐性存款保险”过渡到显性存款保险,对银行来说增加了额外的成本负担。此外,短期内,小银行还要担心声誉风险的问题。在没有显性存款保险制度的时候,居民没有意识到不同银行之前的差异;但是有了存保制度之后,居民会认识到银行也有可能倒闭,存在银行的钱可能拿不出来。短期内或可能导致小银行存款大量向信誉度更高的大银行转移,小银行成本会迅速上升。尽管存保制度从长期来看对小银行有好处,但从隐性存保到显性存保的过渡对小银行的短期冲击将是客观存在的,这在一些国家的实践经验中都已得到验证。
 
    C:您认为我国存款保险制度整体的框架应如何搭建?日前人民银行与美国联邦存款保险公司(FD IC)签署备忘录,我国存款保险制度是否可以借鉴美国的模式?
 
    Z:从全世界范围的实践来看,美国联邦存款保险公司(F D I C)的风险最小化模式(具有较强监管职能)是作为个例存在的,其中有一定的历史原因。美国正式的存保制度建立于1933年,在当时,美国的银行监管还处于相当松散的状态。在这种情况下,赋予存保机构一定的审慎监管权利,本身也有助于推动其监管体系的完善,进而演进成今天的状态。而其他国家的存保制度大多是在比较完善的银行监管体系和规则形成之后建立起来的,在银行监管方面发挥的作用自然比较小,因此更多是选择支付箱或成本最小化的模式。
 
    在我国目前已经有比较完善的银行监管体系的情况下,模式选择上可以适当弱化微观审慎监管的属性。存保制度的根本目的在于保护存款者的利益,适度、有限的监管是更加合理的状态。目前国内银行受到的监管已经相当严格,微观审慎的监管机构不宜过多。微观审慎监管和宏观审慎监管功能也不宜放在同一个监管机构,还是要有所区分。个人意见,仿照日本、德国等国家采用的成本最小化模式是比较折中的办法,推出的阻力会小一些,涉及的问题也相对简单,注重的功能更偏重于出现风险之后的处置。
 
    从组织形式来看,实践中也有不同的做法,既可以成立一个专门的机构,也可以只设立一个基金,比如香港就采取基金的模式。从政策层面上可供选择的模式有很多种,最重要的是首先确定存款保险制度的功能定位再加以选择。
 
    C:道德风险问题是存款保险制度的一个固有缺陷,我国存款保险制度的建立应如何看待这一问题?
 
    Z:存款保险制度和道德风险的问题在西方国家研究得很多,中国的情况则有所不同。西方的观点认为,存保制度会加大道德风险。没有存保制度的情况下,银行可能更加关注自身的风险控制,储户也会经常关注银行的风险问题,发挥用脚投票的作用。但有了存保制度之后,储户和银行面临的激励和约束发生改变,最后可能由政府来为兜底。比如美国的情况是存款之和小于10万美元的可得到全额赔付,超过10万美元的按一定比例赔付;在金融危机时期,为了防止银行体系受到冲击,对所有的存款都进行保护。从这个角度来看,可能会助长银行的道德风险:储户的风险意识下降,可能会不顾银行的经营风险,将钱存到愿意支付最高存款利息的银行;银行的风险约束机制也会弱化,为追求高额利润而过度投机,而由政府来承担最终的风险。
 
    我国显性存款保险制度建立之前,存在着隐性的存款保险制度。储户在过去的三十年当中没有因为银行的破产倒闭导致财产或资金的损失。有了这种国家的隐性担保,道德风险问题本身就是存在的。而从隐性担保转变到显性担保,或许可以对已有的道德风险问题给予一定的修正和弱化。日本也是从隐性保险制度转向显性保险制度的,但自1971年设立显性存款保险制度之后的20年时间内,几乎没有银行发生破产倒闭,直到泡沫经济崩溃之后,一些银行才开始出现问题。日本等亚洲国家的例子对我们更有借鉴意义。
 
    C:利率市场化对中小银行的冲击首当其冲。在这种行业竞争格局下,存款保险制度如何有效保障大银行和中小银行间的公平竞争?
 
    Z:公平性问题要从三方面来讲。第一是支付的公平。存款保险机构从建立和管理的模式上可划分为私人性质和国家性质。通常来讲,私人性质存保制度是自愿加入的,国家性质存保制度则是强制性的。全世界范围内的很多存款保险制度是民间力量自发组成的。德国就是典型。德国在上世纪七八十年代才出现强制的存保制度,而以前自发的存保制度并没有取消,而是二者并行存在。德国同时存在着好几个存款保险机构,不同类型的银行分别建立自己的存保制度,就不存在大银行和小银行之间的支付公平问题。我国在模式选择上讨论的都是国家性质的强制性保险,所有银行按照同样的费率或者相似的费率来竞争。从这个角度来讲,或许有些成本上的公平问题。因为大银行出现风险的可能性比小银行低得多,动用基金的可能性很小,但是跟小银行按照同样的费率缴费,成本上的支出更大。况且我国银行业的集中度较高,资产规模庞大的系统性重要银行如果出现问题,单凭有限的保险资金是难以形成有效救助的。从这一角度看,存保制度很大程度上是由大银行缴纳保费来负担小银行的风险,是抽肥补瘦,是银行业风险的内部化。当然,这种做法也有其合理之处。
 
    第二是公平竞争问题。缴纳保费会增加小银行的成本,使得小银行面对竞争压力进一步提高利率来吸收存款,加大经营风险。大银行和小银行之间的分化会因此进一步加剧。而小银行主要服务中小企业,拉高小银行的成本,会导致中小企业的资金可得性受到影响。
 
    第三个问题是存款保险制度里的差额定价也会产生风险的马太效应。通常来讲要真正实现公平,要对风险高的银行收取更高的保费。但正如前面讲到的,按照同等费率收费,大小银行之间的风险分化都会加大,如果采用这种激励导向的风险收费,虽然体现了公平性,但也进一步增加了高风险银行的脆弱性。从降低银行风险的角度来看,恐怕达不到预期的效果。因此,存款保险制度的具体设计需要综合以上三个问题进行考虑,在最大程度上既体现公平原则又强化对风险的防范。
 
    C:从长期来看,存款保险制度无疑有利于银行业的规范和发展,但由于其制度本身要求银行在短期内缴纳一笔额外的存款保险金,这是否会给银行带来更大的压力?
 
    Z:个人认为存款保险制度推出对银行业的整体影响不大,对银行利润本身的直接侵蚀也不会造成太大压力。按照现在我国人民币存款的规模,按万分之几的保费费率计算,影响银行的净利润不过几百亿元。但从结构上看,对中小银行的竞争力确实有所削弱:一方面短期内可能会有存款大量搬家,中小银行的市场地位和在居民心目中的地位都会受到影响;另一方面,中小银行的资金来源也更加依赖存款,存保制度对其整体的资金成本影响可能会更明显。考虑以上的一些影响,建议存款保险制度在实施上做更具体的分布实施安排,可以参照国外的做法(如日本从全额保险转向有限保险时的做法),设立适当的过渡期和过渡条件,逐步调整实现,给予市场、银行一定的时间来接受,而不是一蹴而就。
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