释放改革“红利” 有效推进贸易便利化和管理科学化__专访国家外汇管理局副局长邓先宏

发布:2013-08-12 12:57 来源: 《中国外汇》
9月1日,服务贸易外汇管理改革将在全国范围内实施。这是继货物贸易外汇管理改革后,在经常项目外汇管理体制改革领域取得的又一个实质性进展...

《中国外汇》:近年来,外汇局改革的力度和幅度都越来越大,继去年的货物贸易外汇管理改革后,服务贸易外汇管理制度改革也将于今年9月1日在全国范围内实施。后者作为经常项目外汇管理体制改革的又一实质性举措,是在什么背景下进行的?

邓先宏:首先,推进服务贸易外汇管理改革是促进我国产业转型升级的必然要求。党中央、国务院将加快发展服务业作为我国经济稳增长、促转型的重要途径。国务院的《服务业发展“十二五”规划》提出,要扩大服务业开放,大力发展服务贸易,建立、健全服务贸易促进体系,完善服务贸易法律、法规,推进服务贸易便利化;《国务院办公厅关于金融支持经济结构调整和转型升级的指导意见》也提出,以推进贸易投资便利化为重点,推进外汇管理简政放权,完善货物贸易和服务贸易外汇管理制度。为此,外汇局加快了服务贸易外汇管理改革步伐,重点是切实转变政府职能,提升金融服务实体经济的水平。这是对党中央、国务院精神的贯彻落实,也符合我国行政管理体制改革的必然趋势。

其次,改革是推进贸易便利化的重要举措。服务贸易品种繁多、涉及面广、情况复杂,新产品、新形式也不断涌现。在国际收支统计中,服务贸易分为11个大类,39个小类和65个细类,且具有无形化、凭证多样、价格无参考等特点,管理起来较为困难。现行的服务贸易外汇管理主要借助上游行业主管部门市场准入的行政许可,来增强服务贸易售/付汇管理的真实性。但是自2001年我国加入WTO以来,一方面服务贸易发展不断加快,2012年我国服务贸易总额已达4716亿美元,是2001年的6.5倍;另一方面,随着国内服务业陆续对外开发,对市场准入的行政性审批不断减少或弱化,这使以前逐项“一一对应”的真实性审核模式越来越难以为继。此外,现行的服务贸易法规有近50项,但过于零散,缺乏系统性,银行和企业掌握政策的难度较大。面对上述管理中的问题,必须对这种管理模式进行改革,以促进服务贸易进一步发展。在召开的多次银行、企业座谈会中,企业与银行对服务贸易外汇管理改革也寄予了很高的期望,希望能够更加便利化。因此,可以说,这次改革是“接地气”的,就是说,推进服务贸易外汇收支的进一步便利化,切实顺应了社会的需求。

第三,其彰显了外汇管理部门锐意改革的坚定决心。此次服务贸易外汇管理改革是对传统服务贸易管理方式的重大变革,出发点是以人为本,着力点是改善服务。此项改革的实施,在极大便利银行、企业办理服务贸易外汇收支的同时,也给外汇管理部门增加了转换职能、改变监管方式的巨大压力。从某种意义上说,改革是“将方便让给了‘别人’,麻烦留给了自己”。尽管如此,外汇管理部门还是义无反顾,坚持推出此项改革。这就是要向社会传递外汇管理部门深化体制改革、服务经济发展的坚定决心。

总之,服务贸易外汇管理改革是外汇管理部门响应中央号召,进一步释放“改革红利”的重要举措,有利于促进服务贸易快速发展,有利于打造中国“经济升级版”。因此,推进服务贸易外汇管理改革意义十分重大。我相信,这项改革举措应该会赢得社会的广泛好评。

《中国外汇》:能不能请您介绍一下此次改革的思路是什么?

邓先宏:为适应我国扩大对外开放、加快发展服务贸易的要求,根据我国服务贸易发展趋势以及外汇管理体制改革的整体方向,外汇局确定的服务贸易外汇管理改革的整体思路是:逐渐从以单证审核和限额控制为重点的事前管理,转向以统计分析、监测预警为主的事后监管;从对交易行为的具体监管转向对交易主体的分类重点监管;建立服务贸易非现场监管系统及配套法规体系,实现对服务贸易项下跨境资金流动的全面、均衡监管。

近年来,外汇局出台了一系列政策,大幅简化服务贸易售/付汇审核凭证,提高分局审核权限,并与税务总局一道规范对外支付提交税务凭证程序等,极大地便利了服务贸易外汇收支。与此同时,外汇局还设计、开发了服务贸易非现场管理系统,以交易主体为单位,进行全口径服务贸易外汇收支数据的统计分析和监测预警,并着手整合服务贸易外汇管理法规。此次改革措施,正是在上述各项工作和多次征求分局及银行、企业意见的基础上推出的。

《中国外汇》:可以说,这次服务贸易外汇管理改革是对传统服务贸易管理方式的重大变革。那么,改革后的服务贸易外汇管理工作重点将发生哪些变化?

邓先宏:改革后,服务贸易外汇管理工作的方式和重点都将发生变化。

一是将强化均衡管理,加强对流入、流出的双向监控。现行的服务贸易外汇管理政策形成于我国外汇短缺时期,采取的是“重流出、轻流入”的管理方式,重点放在了对资金流出的管理上。近年来,我国多次面临跨境资金大规模流入的较大压力,表明这种管理方式已经不能适应我国外汇收支形势变化的需求。因此,服务贸易管理新框架将切实贯彻均衡管理的原则,将流入与流出的管理方式协调起来,既保持对流出的管理,又加强对流入的管理,以有效防范跨境资金大进或大出可能给我国造成的不利影响,维护我国国际收支基本平衡。

二是将强化主体管理,优化外汇监管方式。过去的服务贸易外汇管理工作,偏重于对具体业务的逐笔把控,缺少从主体角度对各类业务的汇总分析、综合监管。这样的管理方式,一方面既增加了外汇管理的工作量,又不利于发现、处置违规行为,降低了管理效率,事倍功半;另一方面也影响了绝大部分合规企业办理正常服务贸易外汇收支业务的效率。服务贸易外汇管理改革后,我们将建立起一整套针对主体的监测、预警、筛选及核查机制,借助服务贸易非现场监管系统,对相关主体进行非现场监管。这样既不会干扰企业正常的经营活动,又可以提高外汇管理的针对性与有效性。

三是将加大监测预警力度,工作重心将由事前转向事后。通过改革,外汇局将依托服务贸易非现场监管系统,将外汇管理日常工作的重点由事前的核准转向事后的监测、核查,建立起由宏观经济形势分析、中观行业趋势跟踪、微观主体核查紧密结合的非现场监测体系;同时,根据非现场监测结果,对可疑的违规交易行为,开展必要的现场核查。如果查实确实违规的,将移交检查部门进行处罚,从而实现对异常外汇资金的精准打击。改革后,服务贸易外汇管理人员的工作也将从“看单证”转变为“看系统”,这也需要我们外汇管理人员及时转变并适应新的工作方式。

《中国外汇》:如您所言,此次改革将极大地便利服务贸易外汇收支,那么改革之后,境内机构和个人可以获得哪些便利?

邓先宏:改革后,境内机构和个人办理服务贸易外汇业务的便利度将显著提高。一是取消了服务贸易购/付汇核准,所有服务贸易购/付汇业务均可在金融机构直接办理。二是等值5万美元以下服务贸易收/付汇业务原则上将无需审核交易单证,可以在金融机构直接办理,从而使绝大多数服务贸易业务实现了便利化;但对于等值5万美元以上的服务贸易收/付汇业务,金融机构仍需审核单证。三是对于仍需审核单证的业务,我们也对审单程序进行了多项简化,包括:对现行的数十类单证审核规定进行了简化与合并,取消了绝大部分主管部门核准、备案文件的审核要求,取消了对外付汇税务证明等。四是放宽了境内机构服务贸易外汇收入境外存放条件,允许企业集团服务贸易外汇收入集中存放境外。

《中国外汇》:新政策实施之后,金融机构办理服务贸易相关外汇业务将会发生哪些变化?

邓先宏:一方面,服务贸易外汇管理法规的整合为金融机构办理业务提供了更加清晰、简明的依据,简化了单证审核,不但便于金融机构操作,也有利于金融机构降低经营成本、提高工作效率;另一方面,改革进一步明确了金融机构对业务审核的权责,加强了对金融机构审核的尽职要求,可以促使金融机构完善相关内控制度与业务操作流程,更加有效地防范异常资金利用服务贸易渠道进行跨境流动。

《中国外汇》:通过此次改革,广大涉汇主体办理服务贸易相关业务将会享受到极大的便利,而对于监管部门而言,则意味着肩上的担子更重了。您认为,应如何协调“便利化”与“防风险”之间的关系?

邓先宏:“便利化”与“防风险”相结合,是服务贸易外汇管理改革的重要原则。为贯彻这一原则,外汇管理部门在大力推进服务贸易便利化的同时,一是强化了均衡管理和事后管理,加强对服务贸易外汇资金流入、流出的双向监测,建立由宏观分析、中观监测、微观核查紧密结合的非现场监管体系,提高对风险的识别、预判和防范能力;二是抓大放小,抓住重点主体和大额交易,并要求境内机构和个人在金融机构办理服务贸易外汇收支业务后,不论金额大小,均需留存每笔服务贸易外汇收支相关交易单证5年,以备外汇局事后核查;三是明确金融机构审核的尽职要求,提高金融机构执行外汇管理规定的自觉性,以实现“便利化”与“防风险”的相互融合和相互促进。

《中国外汇》:一直以来,外汇局与税务部门在政策制定和完善监管等方面都保持了良好的合作关系,在这次改革中也不例外。请问改革涉及的对外付汇税务政策有哪些变化?

邓先宏:国家税务总局与外汇局已于日前联合发布了《关于服务贸易等项目对外支付税务备案有关问题的公告》,共同确定了服务贸易对外付汇税务政策的改革方案:一是取消提交对外付汇税务证明的要求;二是实施对外付汇税务备案制,即付汇人只要向税务机关进行备案,即可办理付汇手续;三是付汇税务备案的金额为单笔等值5万美元以上,5万美元以下的交易则不需要进行税务备案。当然,这并不意味可以不交税。四是继续加强与税务部门之间的合作。我们两个部门将充分利用现有网络资源优势,实现外汇信息和税收信息等电子数据共享,以更有效地提升外汇管理和税收征管效率。

《中国外汇》:为了确保改革工作的稳步推进,对于各分局下一步工作的开展有哪些要求?

邓先宏:服务贸易外汇管理改革是一项系统工程,涉及到方方面面。此次改革没有试点,一步到位,直接进行全国推广。为了确保改革工作的稳步推进,各级外汇局应从以下几方面做好准备:

一是统一认识,加强组织领导。外汇局全系统干部职工要准确领会改革的战略意义,清晰把握改革的目标、思路和内容特征,认真落实改革的各项措施;同时,也要充分认识到,改革并非放弃监管,而是通过转变管理的方式方法,提升监管效率。各分局应根据总局要求和当地实际,制定切实可行的工作方案,对可能出现的各种情况都应有应对预案,做到心中有数,确保改革工作的顺利开展。

二是切实有效地推进人员转型工作。改革后,以前现场审单将转向非现场核查,大家的工作也将从前台转向后台,并主要依托高科技的信息管理系统,进行监测分析和风险预警,判断服务贸易收支趋势,识别异常交易和异常主体。这种从现场转向非现场的监管方式,不是简单的放手,而是将其转变为“看不见的手”。这种管理虽然便利了企业,但对我们外汇管理部门的工作却提出了更大的挑战,要求我们的政策解读能力、系统运用能力、数据分析能力都需要有进一步的提高。全系统干部职工应迅速转变观念,加强学习,切实提高监测分析能力,以尽快适应管理新方式的需要。各分局在岗位转换、人员转型的过程中,要适当调整人员结构,充分发挥每一位干部职工的才能。

三是做好政策宣传和信息反馈工作。各分局要充分利用网络、媒体等多种工具做好政策宣传,及时向相关部门通报改革情况,并通过积极引导,营造有利于改革的社会舆论环境。各分局要及时公布咨询热线电话,专人、专线做好政策解释和业务指导,并对银行、企业反映的新问题、新情况及时反馈上报。

四是密切跟踪改革后服务贸易项下资金流动情况。目前,国际经济、金融环境中的不确定因素较多,各分局要提高对外汇形势变化的敏感度,树立大局观,加强工作的前瞻性,坚持底线思维,密切关注服务贸易外汇管理改革实施后,服务贸易项下跨境资金流动的情况,对外汇形势可能出现的变化要有应对预案,确保改革平稳推进。

文/记者 荣蓉