今年《政府工作报告》（以下简称《报告》）将年度经济增长目标定在“5.0%左右”，符合市场预期。从经济基本面来看，今年实现目标压力不小，但随着各项稳增长政策发力，经济增速仍有望如期达标。

为何设置5%左右的增速目标

《报告》指出，经济增长预期目标为5%左右，考虑了促进就业增收、防范化解风险等需要，并与“十四五”规划和基本实现现代化的目标相衔接，也考虑了经济增长潜力和支撑条件，体现了积极进取、奋发有为的要求，从四个方面对这一目标设置作出了解释。

从促进就业增收、防范化解风险角度看，发展仍然是解决一切问题的基础和关键，尤其是就业和风险。今年预计高校毕业生人数将上升至1179万人，再创历史新高，按照“经济增长一个百分点带动大约220万个就业岗位”推算，至少需要达到5.0%左右的增速才能基本与新增毕业生人数相匹配。而且，只有保持一定的经济增长速度，才能为化解房地产、地方债务和中小金融机构风险提供基础。

从与中长期目标相衔接的角度看，此前中央提出到“十四五”末达到现行的高收入国家标准、到2035年实现经济总量或人均收入翻一番的目标。截至2023年末，我国人均国内生产总值（GDP）折合1.27万美元，与高收入国家标准1.38万美元相差约10%，这就需要未来两年GDP继续保持5%左右增速才能实现“十四五”目标。而要实现2035年翻番目标，根据国务院研究室测算，从今年到2035年大体要保持在5%左右的经济增速。

从经济增长潜力和支撑条件角度看，去年我国GDP平减指数为-0.5%，连续三个季度处于负增长区间，显示经济中存在负产出缺口，尚未达到潜在增长水平。根据各方测算，“十四五”期间我国潜在经济增速约为5%左右，因此，通过加大逆周期调节力度，可以在不刺激通胀的前提下实现增长目标。

从提振信心角度看，今年目标虽然与去年相同，均为5.0%左右，但实现难度并不一样。依托2022年的低基数因素，2023年实现了5.2%的同比增速，但折合成两年平均增速，仅为4.1%左右。今年在低基数效应消退的前提下仍然制定5%的目标，确实可以体现出积极进取、奋发有为的要求，也向市场传达出了更积极的信号。

宏观政策如何发力

不过，实现这一目标的压力并不小。今年初各家机构在展望中国经济时普遍持相对谨慎态度，预测GDP目标大都在5%以下。所以，如果要扭转这种预期，保证达成年度目标，无疑需要政策进一步发力，以提供足够的支撑。今年《报告》的政策基调与去年末中央经济工作会议一致，均为“稳中求进、以进促稳、先立后破”。具体来看，财政政策力度有所加强。今年财政政策的基调是“适度加力、提质增效”。其中，“适度加力”主要体现在三个方面：

一是赤字率持平，但支出力度加强。《报告》提出，今年赤字率拟按3.0%左右安排，与去年初目标一致。赤字规模4.06万亿元，比去年初预算增加1800亿元，加上去年结转过来的5000亿元国债，支出力度并不弱。

二是中央政府加杠杆支持地方。今年中央财政将再发行1万亿元超长期特别国债转给地方，且后续几年还将继续发行，资金用于强国建设和民族复兴进程中一些重大项目建设。

三是继续扩大专项债规模。考虑到地方政府债务的压力，以及房地产市场调整导致土地出让收入回落、地方可用财力增长乏力，今年拟安排地方政府专项债券3.9万亿元，比去年小幅增加1000亿元，为重点项目建设提供资金支持的同时，也为更好防范化解地方政府债务风险创造条件。

总体来看，今年赤字、专项债与超长期特别国债合计8.96万亿元，超过去年赤字、专项债与特别国债之和的8.68万亿元。考虑到去年四季度发行的用于减灾防灾建设的1万亿元特别国债将主要在今年使用，今年实际的财政力度明显增强。

货币政策的基调是“灵活适度、精准有效”。今年以来，50个基点的全面降准、支农支小领域定向降息，以及5年期以上贷款市场报价利率（LPR）单独大幅下调等，都已经体现出货币政策灵活适度特征。后续随着美联储降息提上日程，外部环境对我国货币政策掣肘大幅减弱，货币政策将继续保持稳健偏宽松基调，促进社会综合融资成本稳中有降，实现“社会融资规模、货币供应量同经济增长和价格水平预期目标相匹配”。

在“精准”的方向下，货币政策将更加注重做好逆周期和跨周期调节，平衡好短期经济增长和长期结构优化问题，更好发挥结构性货币政策工具作用。着力加强对科技、绿色、普惠、养老、数字金融“五篇大文章”和“三大工程”等领域的支持，推动经济发展动能转变，助力新质生产力发展，并积极配合房地产风险化解、地方政府化债，坚持“先立后破”。

为使政策更为“有效”，一方面，将积极盘活被低效、无效占用的金融资源，实现信贷结构有增有减、融资结构有升有降，提高资金使用效能，为经济高质量发展注入新动力。另一方面，将继续强化货币政策和财政、产业、区域、房地产、就业、消费、改革开放等政策的多维度协同，为财政加力、超长期特别国债发行创造适宜的金融环境，加快促进直接融资发展，着力支持扩大内需，推动供需匹配，促进经济良性循环。

此外，《报告》还特别强调要多出台有利于稳预期、稳增长、稳就业的政策，谨慎出台收缩性、抑制性举措，增强宏观政策取向一致性，营造稳定、透明、可预期的政策环境，这无疑吸取了过去几年一些政策方向不一扰动宏观经济和市场预期的教训。总体来看，政策基调较去年更为积极。

消费的基础作用有望夯实

如果要实现5%的GDP增长目标，必须充分发挥消费的基础作用、投资的关键作用和出口的支撑作用。尤其是消费和投资，是扩大内需的题中之义和重要抓手。所以今年《报告》将“扩大内需”作为重点工作的第三项，要求更好统筹消费和投资，增强对经济增长的拉动作用。

具体到消费方面，去年最终消费支出对GDP的贡献率为82.5%，这是2000年以来的最高水平，但很大程度上是由于投资和出口的疲弱。从社会消费品零售这一指标来看，去年同比增长7.2%，大幅低于疫情之前年均两位数以上的增长水平。而且，除了服务类消费需求比较火热之外，耐用品、住房相关消费都相对偏弱，显示居民的消费能力和消费意愿均有待改善。所以，《报告》提出，从增加收入、优化供给、减少限制性措施等方面综合施策，激发消费潜能。

改善消费能力的关键是要稳定就业。《报告》今年设置了“1200万以上”的就业目标，较去年的“1200万左右”更为积极，要求突出就业优先导向，加强财税、金融等政策对稳就业的支持，加大促就业专项政策力度。预计随着各项稳就业政策落地，就业压力有望缓解，为扩大消费提供基础。

改善消费意愿的关键是减轻后顾之忧。《报告》提出要优化消费环境，开展“消费促进年”活动，实施“放心消费行动”，加强消费者权益保护，落实带薪休假制度，并且还要深化收入分配、社会保障、医药卫生、养老服务等社会民生领域改革，使居民敢消费、愿消费。

相关政策的效果已经开始显现。截至2024年1月末，消费者信心指数回升至88.9%，为2023年4月以来最高水平。2月末住户存款余额与贷款余额的增速差已收窄至6.5个百分点，低于2023年末的7.0。元旦、春节期间居民国内出行和旅游收入恢复率持续上升，1—2月包括汽车、通讯器材以及房地产相关消费同比增速均较2023年12月有所加快，为发挥消费的基础性作用开了个好头。

投资的关键作用有望提振

去年资本形成总额对GDP增长的贡献率为28.9%，为历史水平的30%分位左右；固定资产投资同比增长3.0%，仅高于2020年的2.9%，为1992年有统计以来的次低水平。

因此，《报告》提出“积极扩大有效投资”，要求发挥好政府投资的带动放大效应，重点支持科技创新、新型基础设施、节能减排降碳，加强民生等经济社会薄弱领域补短板，推进防洪排涝抗灾基础设施建设，推动各类生产设备、服务设备更新和技术改造，加快实施“十四五”规划重大工程项目。

从投资的三大支柱来看，制造业投资有望加速。一方面，外需有望渐进恢复，进而带动出口尤其是高新技术产品出口回升。另一方面，《报告》将“大力推进现代化产业体系建设，加快发展新质生产力”作为重点工作的第一项，制造业转型升级、设备更新改造市场空间广阔。此外，今年工业企业利润增速有望明显反弹，加上企业信心逐渐恢复，都将有助于制造业投资增速回升，预计增速由去年的6.4%回升至7.0%左右。

基建投资大体持稳。从资金来源看，今年财政政策力度高于去年，继续为重点项目建设提供资金保障。今年还将适度扩大专项债券投向领域和用作项目资本金范围，以撬动更多有效投资。从项目来看，今年是实现“十四五”规划目标任务的关键一年，预计重大项目将会持续推进。不过，基建投资将会面临土地财政承压和地方化债加快推进的拖累。预计增速由去年的5.6%回落至5.0%。

房地产开发投资降幅有望收窄。去年以来，监管部门向大型银行提出了“三个不低于”的信贷要求，房地产融资协调机制作用持续发挥，房企的资金来源有望好转。此外，中央要求加快保障性住房等“三大工程”建设，央行已经重启抵押补充贷款（PSL），这些都将有助于提振开发投资增速。在去年低基数基础上，预计今年房地产开发投资降幅由去年的-9.4%收窄至-5.0%。

截至2024年2月末，固定资产投资同比增长4.2%，高于去年的3.0%，超出市场预期，1、2月当月季调环比增速分别为0.24%和0.88%，已初步呈现出加速势头。其中制造业投资增速为9.4%，基建投资增速为6.3%，房地产开发投资增速为-9.0%，均较去年有所改善。

出口的支撑作用有望激发

2023年，我国货物和服务净出口对经济增长的贡献率为-11.4%，是自2019年以来首次成为拖累项；货物出口增速按美元计为-4.6%，是自2017年以来首次出现年度负增长。这种罕见情形有望在今年得到扭转。预计全年出口增速有望回升至3.0%左右，对经济贡献有望从拖累转向拉动。

《报告》将“扩大高水平对外开放，促进互利共赢”作为重点工作的第四项，要求推动外贸质升量稳，具体包括：加强进出口信贷和出口信保支持，优化跨境结算、汇率风险管理等服务，支持企业开拓多元化市场；促进跨境电商等新业态健康发展，优化海外仓布局，支持加工贸易提档升级，拓展中间品贸易、绿色贸易等新增长点。

除了相关政策支持之外，笔者认为今年出口面临的外部环境有望好转。2024年2月全球制造业采购经理指数（PMI）回升至50.3%，这是2022年9月以来最高水平，已经初步站稳荣枯线，显示全球经济仍有韧性。下一阶段，随着发达国家转向降息，利率敏感型行业将会企稳反弹，库存周期也将重新启动，这些都有利于我国出口增速的回升。虽然发达国家在推进“脱钩断链”，但我国出口市占率相较于疫情期间的高点并未明显回落，加上今年出口产品价格有望企稳回升，出口增速反弹将是大概率事件。

事实上，年初以来这些趋势已经开始显现。1—2月按美元计出口同比增长7.1%，高于2023年12月的2.3%。规模以上工业企业出口交货值同比名义增长0.4%，实现2023年2月以来首次转正。出口的好转对制造业生产和投资均产生了正向拉动作用，为实现全年目标打下了良好基础。

总而言之，经济增长5.0%左右的目标设置兼顾了合理性与可行性，“与经济增长的潜力基本匹配，是奋力一跳能够实现的目标”。但是，影响起跳高度的因素，除了逆周期调节和稳增长政策之外，提振市场经营主体信心、激活经济内生动能也是重要一环，相关工作还需落实落细。

作者温彬系中国民生银行首席经济学家

作者王静文系中国民生银行研究院宏观研究中心主任