美日贸易协议启示录

来源: 《中国外汇》2019年第21期 作者:刘向东 编辑:吴梦晗
美日贸易协议是美日双方审时度势做出有限妥协后的“微缩”协议。其相关谈判策略为中国对美、对日以及对其他经济体的经贸谈判提供了有益启示。

2019年4月,美日正式启动贸易协议谈判。2019年10月7日,双方达成美日货物贸易协议和数字贸易协议。该项协议生效仅需要日本国会批准即可,预计将于2020年1月1日生效实施。

美日两国经济总量几乎占到世界国内生产总值的30%,因此美日双边贸易协议的达成,将对世界经贸格局产生重要影响。虽然此次美日双边贸易谈判进程并不轻松,达成的协议范围也较为有限,但美日双方均认为有先期收获总比没有要好。未来,美日贸易协议是否将进一步扩展到全面广泛协议,对其他双边或多边贸易协议的达成又会具有怎样的促进作用,尚有待观察。

协议的有限内容和“迷你”特征

美日贸易协议包括关税减让和数字贸易两部分内容。在货物贸易协议部分,双方重点取消或削减部分特定农产品和工业品关税水平,以提高双边贸易的稳健性,使其惠及两国国民。在数字贸易协议部分,美日两国在数字贸易领域达成了400亿美元承诺,以扩展在科技产品和数字服务方面的贸易。高标准的数字贸易规则得以确立,表明美日两国意在数字贸易规则制定中继续发挥着主导作用。一是部分货物关税减让。美日贸易协议集中在农产品领域。日本将在不超过跨太平洋伙伴关系协定(TPP)的范围内,向美国食品和农产品开放约72亿美元的市场。据此,美国超过90%的销日农产品可享有免税或优惠关税的待遇,多数美国农产品的关税税率将降至全面且进步的跨太平洋伙伴关系协议(CPTPP)的关税水平,包括牛肉和猪肉(见附表)。作为相应的关税减免,美国将对价值合计4000万美元的42类日本农产品降低关税或给予免税待遇,并放松对日本牛肉的进口配额限制;同时,美方同意不以国家安全为由对日本汽车和零部件征收威胁性的“第232节”关税。

二是数字贸易规则制定。为实现全球互联网和电子商务规定的目标,美日数字贸易协议与美墨加三国协议(USMCA)的规则要求基本相同,也是对TPP框架下数字经济规则的升级。TPP并未对数字贸易规则做出明确规定,其对云计算和金融科技的条款仍在协商中。美日数字贸易协议取消了视频、音乐、电子书等电子产品关税,同时保障双方数据传送无障碍,即包含有更具强制力的规则,禁止国家强迫企业披露专有计算机源代码和算法,禁止国家对数字下载和数据本地化要求进行跨境征税,同时促进由政府生成的公共数据的访问权限开放等。另外,该项协议还涉及金融数据的存取分割,允许一国金融服务供应商在另一国存放部分数据,以确保一国金融监管部门能及时、直接、完整和可持续地获得国外存放的加工信息。

三是小范围、阶段性的“迷你”特征。与TPP相比,此阶段美日达成的贸易协议只是一个小范围的、专注于农产品的协议,超越TPP规则的部分仅限于数字贸易领域,未涉及到双边贸易的主体部分。大米、汽车、航空器、液化丙烷和半导体制造业设备等敏感商品的谈判,均被搁置到下一阶段更广泛的贸易协定中。在此前谈判过程中,特朗普曾威胁对日本汽车加征关税,使得日本输美汽车及零部件未列入到此次关税减让清单。此外在此次协议中,美方并未确切保证未来不会发动对日产车追加关税,增加了美日双方达成全面协议的不确定性。

达成初步协议的深层原因

此前,不少专家曾预计,美日贸易谈判的分歧较大,不可能会很快达成协议;但实际上,双方却较快地达成了贸易协议。应该说,这是多种因素共同作用的结果,既有政治方面的考虑,也有经济方面的妥协,甚至可能还有其他方面的利益交换。

一是配合政治选举的需要。2019年6月底,G20大阪峰会上美日首脑进行会谈,决定为照顾日本中期选举的需要,延迟美日贸易谈判。随着日本中期选举的结束及安倍政权得以巩固,美日双方加速了贸易谈判进程。鉴于2020年美国总统选举将进入党内论辩阶段,特朗普政府急需拿出相应的外贸成绩以摆脱国内政治压力,获取选民特别是农民和农场主的支持,美国对日本农产品出口就成为主要谈判的优先事项。而此次美日达成的特定商品贸易的关税减让成果,确实可以让美国农业的某些特定领域从中受益。特朗普希望用美日贸易协议安抚美国农民和农场主,以减少后者在中美经贸摩擦中遭受的损失。安倍政府则考虑借助推进美日经济关系来巩固新内阁的执政基础。美日贸易协议不涉及大米这一敏感商品,主因在于,日本米农是日本执政党——自民党有力的支持团体。安倍政府正采取所有可能的措施回应日本农民的关切。

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二是谋求务实利益需要。在美日贸易谈判中,特朗普政府表现出精明的商人特质,更加务实地推进缩减美国对日本的贸易逆差,特别是在农产品市场领域,争取日本对美国的同标准开放,以使美国农产品出口的竞争力与CPTPP的成员国相当,降低因美国退出TPP遭受的利益损失。谈判过程中,美方表现得较为强硬,且未完全满足日方的要价;但在获得日本农产品市场开放的情况下,也未再强求日方在服务贸易或货币汇率领域做出让步。同理,日方虽未在汽车及零部件关税减让上获得美国支持,但已获得美方在协议执行期内不再加征汽车关税的承诺。此外,日方有力地规避了美国的极限施压,而且把贸易协议限定在货物贸易和数字贸易领域。虽然日本对美开放了农产品市场,但守住了不超出当年TPP协议承诺的贸易政策标准底线。日本做出相应妥协后,借助美日双边贸易协议,可以把美国重新置于日本主导的高标准的CPTPP框架之下。这既增加了今后美国重返TPP的可能性,也为日本推进CPTPP成员的扩容提供了机会窗口。

三是满足安保同盟的需要。美日贸易问题常常与政治或外交问题挂钩,双方都有意愿强化军事安全同盟关系,并为各自的军事安保计划寻找合理的借口。出于共同防御的目的,美日在各取所需的前提下努力实现经济、政治与安全保障等多重利益的交换。考虑到美国的政治和军事实力,日本为确保自身安全和避免与美国产生摩擦,只得借助强化美日同盟关系提供的威慑力,应对中国的崛起和朝核危机,以换取政治上的长治久安。近期在日韩关系紧张的情况下,美日韩军事同盟关系出现裂痕,美国有意通过加强美日、美韩双边安全同盟关系,来维系其在东北亚地区的军事存在和政治影响力。

协议未尽事宜及其影响

这次达成的美日贸易协议被视为“以农产品为主导”的货物贸易协定,未涉及到双边贸易的主体部分。因此,该贸易协议仅具有象征意义,对美日乃至世界其他经济体而言实际影响并不大。然而,如果考虑到美日在此协议框架下还将就未尽事宜继续谈判,以达成更全面和更高标准的贸易协议,则届时含有汽车、医药等商品在内的美日贸易协议,将具有重要价值,对其他双边贸易谈判和区域贸易合作,将具有重要的参考价值,也会对其他经济体产生较大影响。

一是美国通过协议如愿以偿。对特朗普政府来说,对外贸易的优先事项是美国农产品的出口问题,以此帮助美国农民恢复其在与澳大利亚、新西兰和加拿大竞争时所失去的日本市场份额;同时也期望借此缩减美国对日本的货物贸易逆差。此外,美方在贸易谈判中占据主导权,并以加征汽车关税相威胁,迫使日方妥协对美开放农业市场;而美方并不需真正实施对等开放措施,也没有确切保证未来不会发动对日产车追加关税。贸易协议达成后,美方从中获得了较大的农产品和数字服务出口利益,即便其不再重返TPP,也不会因此失去相关的贸易利益。

二是日本期望以退为进。尽管在对美贸易谈判中处于下风,但日本并未陷于完全不利的局面,反而可更从容地与美方开展务实合作。首先,日方有意将农业市场对美开放至TPP的同等水平,以吸引美国在TPP框架范围内开展谈判。这样,既可有效保住日方的核心利益,确保协议的公平互惠互利,并进一步密切美日经济关系;也能有效避免美日同盟陷入空洞化危险。在初步贸易协议中,日本在农产品方面基本守住了TPP底线,并拒绝授予美国TPP范围的全部农产品配额,如没有在大米等问题上让步。其次,虽然此次协议中日本开放市场的承诺相比美国更多,但日本仍可能采取高质差别化的办法,保持国内农产品在国内的竞争力,并不会严重冲击到日本农产品市场。同样,受日本消费环境和安全法规限制,即便日本后续取消美国汽车和卡车的进口关税,其国内市场也不会受到太大的冲击。此外,日本获得了美方承诺的不以国家安全为由对日本汽车和零部件征收威胁性关税;在此基础上,日本可在双方的后续谈判中,进一步争取美国降低日本汽车及零部件进口的关税。

三是对中国及欧洲等其他经济体的影响有限。对中国来说,此次美日贸易协议没有纳入美加墨协定中的“毒丸条款”,由于中美农产品本身具有较强的互补性,且在中美经贸谈判、中日两国致力推动的区域全面经济伙伴关系协议(RCEP)谈判中,农产品出口均是关键议题。倘若以上谈判特别是RCEP谈判达成,中国农产品贸易将不会受到太多影响。此外,美日数字贸易协议继承了G20大阪峰会有关数字贸易规则的谈判成果,中国作为G20的重要成员,自然应分享G20大阪峰会有关数字贸易规则的谈判成果,也不会受到美日贸易协议的影响。对欧盟来说,由于日欧之间已达成经济伙伴关系协议(EPA),日本对美国的农产品市场开放同样适用于欧盟,故而欧盟不会因美日农产品贸易协议而产生贸易转移效应。不过,美日贸易协议暂未涉及汽车及零部件等重要商品,倘若后续协议范围扩大至汽车领域,将会对美欧贸易产生较大的冲击。

对中国对外经贸谈判的启示

美日初步贸易协议虽然是权宜之下的“微缩”协议,但也能反映出美日双方的贸易政策取向。美日双方审时度势后做出的有限妥协,既适应了当前形势发展的需要,也符合两国国家利益优先的政策诉求。美日双方均明确表示,这只是属于早期收获的初步协议,后续谈判还将继续,以期达成更全面、更高标准的协议。其中的谈判策略对中国与美、日及对其他经济体的经贸谈判提供了有益启示。

一是不以国家利益为代价推动中美经贸谈判达成。美日经贸协议的达成,凸显美方急于达成协议的意愿。在此形势下,中美经贸谈判也能达成双方合意的阶段性协定是可能的。中方应保持战略定力,守住谈判底线,争取以更小的让步,获得更大的利益,借助中美贸易协定谈判目前取得重要进展的契机,在稳定内需市场预期的同时,争取更有利的外部环境空间,以合理要价推进中美经贸合作的高水平发展。二是以双边和多边谈判并行,来弥补贸易转移效应。无论是双边还是多边贸易协议都具有排他性,即对非成员国有歧视性。当前,中国正在推进RCEP和中日韩自贸协议(FTA)谈判进程,同样可借助推动RCEP、中日韩FTA以及中日FTA等多边或双边谈判进程,消减中国未加入CPTPP的贸易转移影响。三是争取最大共识达成早期协议成果。在争取更多共识的基础上,我国可分阶段达成不同水平的中欧双边投资协议(BIT)以及更高标准的FTA;还可以RCEP合作为基础,积极参与CPTPP谈判,以期获得早期成果,实现更高水平的开放。

作者系中国国际经济交流中心经济研究部副部长、研究员