特殊经济区域建设是我国改革开放事业的重要组成部分，为探索建立有中国特色社会主义市场经济体制积累了宝贵的经验。改革开放40年来，外汇管理始终致力并服务于国家改革开放大局，始终统筹兼顾便利化和防风险的需要，发挥特殊经济区域在外汇管理改革开放中的“排头兵”作用。从最早的5个经济特区到后来的海关特殊监管区域，从浦东开发开放到国家自由贸易试验区，许多重要的外汇管理改革措施都是在特殊经济区域先行先试，并经过逐步发展成为可复制、可推广的成熟模式推向全国，有利地促进了贸易投资自由化便利化，在外汇管理体制改革中发挥了不可替代的积极作用，成为外汇管理改革开放40年历史中最具时代特色的改革探索和实践。

改革开放以来，创新外汇管理体制机制，助力经济特区发挥改革示范作用

兴办经济特区，是党和国家为推进改革开放和社会主义现代化建设作出的重大决策，党的十一届三中全会后，国家先后兴办了深圳、珠海、厦门、汕头、海南5个经济特区，作为我国经济体制改革的“试验田”和对外开放的重要“窗口”，实施特殊政策和灵活措施。外汇管理改革在经济特区先行先试，将计划经济时期外汇由国家高度集中、统收统支制度，转变为外汇留成制度，以鼓励企业出口创汇，从而促进了涉外经济发展，缓解了我国外汇短缺，为国家对外开放战略的顺利实施奠定了良好的基础。

试行现汇留成制度，支持特区对外贸易发展。1979年，为鼓励出口、吸引外资，我国开始实行外汇留成制度。深圳、珠海、厦门、汕头、海南5个经济特区是外汇留成制度改革的“桥头堡”，承担了外汇“双轨制”改革的先行先试任务。1988年，在既有贸易留成外汇额度的基础上，外汇局率先在海南省试行现汇留成制度：海南特区各类外汇收入均可保留现汇，不必结汇。这项外汇管理新举措促进了海南省涉外经济的跨越式的发展。随着外汇留成额度在外汇调剂市场买卖的蓬勃发展，1985年11月，在深圳创立首家外汇调剂中心。随后，其他经济特区和沿海城市也相继设立了外汇调剂中心，打破了我国外汇资源配置的固有模式，形成了具有“双轨制”特点的外汇市场雏形。

推动外汇市场主体多样化，促进特区金融对外开放。改革开放前，我国外汇业务只能由中国银行经营。1984年10月，为繁荣特区金融事业，外汇局允许工商银行在深圳特区的机构办理外币存款和外汇贷款业务，打破了国内银行由中国银行独家经营外汇业务的局面，对促进特区银行实现业务多元化，进而更有力地支持特区“引进”工作，发挥了重要的作用。1989年7月，招商银行在深圳率先试办离岸业务，开离岸业务之先河。同时，允许总行设在外国或港澳地区的外国银行在5个经济特区设立营业性分支机构或中外合资银行，经营外汇业务，为支援特区建设、促进特区经济金融对外开放做出了贡献。

放宽外商投资外汇管理政策，积极支持特区利用外资。1984年，国家第三次沿海城市开放和特区工作联合办公会议明确指出，“在坚持外汇集中管理的原则下，采取若干灵活措施是必要的”。会后，外汇局发布《进一步放宽十四个沿海港口城市外汇管理政策的若干意见》，进一步放宽了外商投资外汇管理政策，包括：适当扩大“三资”企业外币计价结算范围；允许“三资”企业外方将其所得人民币利润转为本企业或地区其他企业的增资或新投资，可享受与外汇投资相同的待遇，并允许用于收购国家收购以外的商品出口，中外合资企业在开发区的外汇利润5年内归其使用。这些措施改善了经济特区的投资环境，增强了对外国资本的吸引力，保障了外商投资的健康发展。

20世纪90年代后，出台海关特殊监管区域外汇管理政策，在规范有序的基础上促进贸易投资自由化、便利化

改革开放，尤其是加入世界贸易组织后，我国社会主义市场经济快速发展，对外贸易逐步成为国家最为重要的经济增长极和发动机。在此过程中，国家先后创建了保税区、出口加工区、保税物流园区、保税港区等不同类型的海关特殊监管区域，赋予其利用国际、国内两个市场、两种资源的特殊政策和功能。外汇局按照经常项目可兑换的基本原则，积极推进货物贸易外汇管理改革，优化进出口核销制度，改革企业经常项目外汇账户管理，为促进跨境贸易投资活动，提供了更加便利的用汇环境。

规范海关特殊监管区域外汇管理。1991年和1995年，外汇局先后发布了《保税区外汇管理暂行办法》和《保税区外汇管理办法》，规范了保税区企业外汇登记、外汇账户管理、外汇年检，结束了保税区作为特殊经济区域无法可依的局面。2000年，规范出口加工区外汇管理；2002年，外汇局发布新的《保税区外汇管理办法》，调整了保税区外汇管理的有关政策；2007年，发布《保税监管区域外汇管理办法》及实施细则，统一了保税区、出口加工区等多类海关特殊监管区域的外汇管理政策，拉平了与区外“倒挂”的政策措施，补齐了区内滞后于区外的政策“短板”，取消了大量审批手续，为创新区内贸易方式、开发新的区域功能创造了有利条件。

便利区内企业贸易投资。1990年设立保税区后，外汇局立即跟进，对保税区外汇收支进行全面规范，实行整体相对宽松、自由的外汇管理政策，包括允许保税区内企业保留经常项下外汇收入、不实行进出口核销等，从而极大地促进了保税区进出口贸易的增长。进入新世纪以来，资本项目外汇管理政策实现了区内与区外的基本统一，进一步放宽了区内企业的账户管理和购汇限制，并对符合区域功能拓展、有利于区域经济健康发展的业务，继续给予政策倾斜和优惠。2005年，为适应区内企业交易方式和物流发展的新特点，首次允许资金流与物流不一致的贸易方式对外付汇，有力地支持了海关特殊监管区域功能的开发和拓展。

严厉打击区内外汇违法、违规行为。在为区内企业提供外汇业务便利性的同时，外汇局对外汇资金的流出/入实行了全面、有效的监测，防止利用区内优惠政策的外汇违法、违规行为。亚洲金融危机期间，一些不法分子利用海关特殊监管区域宽松的外汇管理政策从事逃骗汇活动。对此，外汇局及时调整了相关的外汇政策，采取对进出口贸易收支进行真实性审核等一系列政策措施，严厉打击逃汇、套汇、骗汇等违法违规行为，有效地遏制了外汇违法活动。

党的十八大以来，大力支持自贸试验区开展改革创新，打造外汇管理对外开放的新高地

建设自由贸易试验区是党中央、国务院在新形势下全面深化改革和扩大开放的战略举措。2013年，我国设立中国（上海）自由贸易试验区，标志着中国开启了主动推进新一轮高水平的对外开放。2015年，增设广东、福建、天津三地自由贸易试验区；2017年，又新设辽宁等7个自由贸易试验区。至2018年，在新设中国（海南）自由贸易试验区后，国内自贸试验区的总数达到12个。党的十九大提出，“赋予自由贸易试验区更大改革自主权，探索建设自由贸易港”。外汇局积极贯彻落实党中央的决策部署，主动服务国家战略，赋予自贸试验区更大的改革自主权，打造外汇管理改革开放的新高地。

深化“放管服”改革，切实服务区内实体经济。外汇局把自贸试验区作为深化“放管服”改革的“窗口”，大力推进简政放权。一是促进货物贸易外汇收支便利化。区内货物贸易外汇管理分类等级为A类的企业，无需开立出口收入待核查账户，货物贸易外汇收入可直接进入经常项目外汇账户。二是推广跨国公司资金集中运营管理。放宽区内企业参与跨国公司外汇资金集中运营管理的准入条件，银行可审核真实、合法的电子单证办理经常项目集中收付汇、轧差净额结算业务，节约了企业的资金使用成本、提高了资金使用效率。三是完善结售汇管理，便利银行开展面向区内客户的大宗商品衍生品柜台交易。

稳步推进资本项目开放，促进跨境投融资便利化。《中国（上海）自由贸易试验区总体方案》提出，“在风险可控的前提下，可在试验区内对人民币资本项目可兑换等方面创造条件进行先行先试”。基于此，外汇局推出了一系列资本项下改革措施，大大提高了区内市场主体的便利度。一是实行外商投资企业外汇资本金意愿结汇。二是取消了对外担保事前审批和向境外支付担保费的行政审批。三是积极支持融资租赁业务发展，取消了对境外融资租赁债权的审批，允许符合条件的融资租赁公司在境内以外币形式收取租金，降低了企业的汇兑成本。

积极开展创新试点，探索包容审慎监管。一是允许境外机构在注册且营业场所均在自贸试验区内银行开立的境外机构境内外汇账户（外汇NRA账户）结汇，便利其依法办理人民币与外汇衍生产品交易或套期保值，同时也为完善账户管理积累了经验。二是积极支持自贸试验区结合实际探索有特色的外汇试点。目前广东、四川等自贸试验区，已开展了资本项目收入支付便利化改革试点。三是按照“成熟一项、推动一项”的原则，积极研究复制推广。目前，自贸试验区绝大部分创新政策已复制推广至全国。

完善外汇监管方式，切实防范金融风险。外汇局在支持自贸试验区金融开放创新的同时，高度重视并切实防范区域性、系统性金融风险。一是督促银行展业自律。要求银行建立、健全内控制度，按照展业三原则，尽职审查交易的真实性和合规性，审慎办理区内外汇业务。二是加强日常统计监测。建立、健全宏观审慎监管框架，对自贸试验区相关业务进行统计监测，及时发现资金异常流动。三是严厉打击外汇违法、违规行为。

习近平总书记强调，未来中国开放的大门将越开越大。新时代的外汇管理工作要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，继续把特殊区域经济作为改革开放的重要窗口、试验平台，坚持在开放的环境中适应开放，进一步深化金融外汇供给侧结构性改革，有效落实服务实体经济、防控金融风险、深化金融改革三项任务，研究制定外汇管理的创新措施，支持上海自由贸易试验区、粤港澳大湾区和海南自由贸易试验区在扩大服务业，特别是金融服务业对外开放，促进贸易投资自由化、便利化等领域改革创新、先行先试，适时推广、复制成熟的试点做法和创新举措。同时，不断完善跨境资本流动“宏观审慎+微观监管”两位一体的管理框架，切实维护外汇市场秩序和国家经济金融安全，切实保障国家全面开放的新格局。

作者系国家外汇管理局总会计师兼综合司（政策法规司）司长