9·16地下钱庄案丨妥善应对涉汇案件的听证事宜

发布:2017-11-07 15:24 来源: 《中国外汇》2017年第21期 作者:孙忠喜 熊光辉
现阶段,听证相关规定不完善,基层应对听证也缺乏经验,如何妥善处理涉汇案件的听证事宜,直接关系着案件处理的效果。

听证是行政机关在做出重大行政处罚决定前,参照法庭审理程序,由办案人员、当事人围绕案件事实、证据、法律适用等方面各自陈述意见及理由,展开辩论,以保障案件合法、公正处理的法定程序。“9·16”特大地下钱庄系列案件罚款金额普遍较高,动辄几十万元甚至上百万元,当事人为达到对自己有利的处理结果,往往会请律师代理参加听证。办案人员的法律素养和临场经验,与律师相比差距明显,加上当事人可能情绪激动,听证现场存在失控的不确定性。外汇局在听证过程中面临严峻考验。现阶段,听证相关规定不完善,基层应对听证也缺乏经验,如何妥善处理涉汇案件的听证事宜,直接关系着案件处理的效果。

系列案件的听证问题及应对

“9·16”系列案件迄今已举行了近20场听证会,涉及的听证问题复杂多样,既遇到过当事人申请延期、要求配备翻译、缺席听证等程序性问题,也遇到过当事人质疑办案人员资格、反映办案人员诱导胁迫、质疑证据有效性和充分性、否认违法事实等实体性问题;此外,还需要防范当事人当场哭闹、相关人员冲击现场等突发性事件。从具体听证实践看,要妥善处理听证相关事宜,解决好以下五个方面的问题是关键:听证场所的安排、当事人听证权利的保障、听证人员的确定、质证辩论的应对以及听证结果的处理。

听证场所的安排

听证场所是听证会的要素之一。现阶段,《行政处罚法》《国家外汇管理局行政处罚听证程序》(以下简称《听证程序》)均未对听证会举行场所做出硬性规定。从系列案件听证会的实践看,妥善考虑听证会举行场所,有利于维持良好的听证会现场秩序,保障听证会的顺利进行。

系列案件中,首批70起案件的行政处罚告知书送达后,外汇局一周之内就收到了13起听证申请,其中涉及7名外籍当事人。由于系列案件拟做出罚款的金额远远超过了当事人预期,一些尚未接到处罚告知书的当事人也非常关注听证会的情况。据事先得到的消息,部分当事人私下串联,准备联合到听证会现场向外汇局讨个说法。如果预案考虑不充分,防范措施不到位,很可能发生冲击听证会现场甚至办案机关的突发事件。此外,《听证程序》规定的听证会举办期限为收到听证申请之日起30日内,外汇局在面临听证会现场突发事件发生压力的同时,还承受着时间紧、任务重的巨大压力。

妥善处理该批次的听证申请,对本批次案件的后期处理,以及对其他案件的查办均具有重要的意义。为在规定期限内完成听证,外汇局决定13起案件的听证分两个听证室同步举行,这对听证现场秩序维护提出了更高要求。经慎重考虑,外汇局选择借用当地公安机关会议室作为听证的举办地点,这样既能有效解决进入听证会现场人员的身份登记问题,也便于听证会现场发生突发事件时公安机关及时协助处理。从听证过程看,选择在公安机关举行听证具有相当大的威慑作用,对维护现场良好的秩序起到了积极作用:所有案件的现场听证秩序良好,未发生任何突发性事件。首批听证会的顺利举行,为外汇局积累了经验,也树立了当事人尊重外汇局听证安排的良好意识,为后期听证会在外汇局举行保持良好的现场秩序奠定了基础。

听证权利的保障

案例:某外籍当事人收到行政处罚告知书后,在法定期间内提出听证申请。外汇局告知具体听证日期后,该当事人又以在接到外汇局听证通知前购买了回国机票、无法在听证日参加听证为由,提出延期听证申请。

按照《听证程序》的规定,该当事人的延期理由不属于该规定所明确的应当延期举行听证的情形,但是否属于该规定中的“其他应当延期的情形”则不明确。为此,外汇局从保障当事人听证权利的角度出发,本着以查清事实、准确适用法律为原则,在当事人提供相关材料证明其延期申请事实成立的情况下,准予延期举行。

系列案件听证事项处理中,涉及当事人听证权利保障的情形远较前述案例复杂,还包括当事人的求助权、陈述申辩权、知情权等程序性权利。听证程序推进过程中,外汇局尽量保障当事人的听证权利,准予当事人委托律师参加听证;凡是配合证件登记的相关人员允许参加旁听;对需要翻译协助的当事人,事先主动聘请高校相关语言专业的教师担任翻译员;设置陈述、质证、辩论等环节,允许当事人现场提交相关材料;现场听证结束后记录交由当事人核对签字,允许对与其陈述不一致的内容进行修改;严格按照规定程序进行听证,充分告知当事人享有的权利及应当遵守的义务等。尽管系列案件中,通过听证均维持了原处理意见,但是由于对当事人实体权利和程序权利保障得当,多数当事人最终接受了外汇局对其违法行为的处理决定。

听证人员的确定

案例:受当事人委托参加听证会的代理律师张某在听证会上提出,听证员陈某系该外汇局案审会成员,已参与该案的集体审议,并在审议时支持处理意见,可能影响听证的公正进行,要求陈某回避。

张某提出的回避理由不属于《听证程序》明确的听证员应当回避情形,但是否属于“其他可能影响听证公正进行的情形”则不够明确。从基层外汇局人员现状分析,县一级外汇局人员较少,相关人员(包括局领导、调查人员、法务人员)按照集体审议制度的规定,基本上均为案审会成员,一旦张某申请的理由成立,基层外汇局将面临无听证人员的尴尬境地。从《行政处罚法》规定分析,该法仅规定了听证主持人与案件有直接利害关系时应当回避,而对听证员则未规定回避情形。从外汇局举行听证的监督方面分析,听证目的主要是保障案件处理合法合理,听证后的处理结果接受后续的复议审查和司法审查,所以不宜对《听证程序》规定的回避范围做扩大理解。外汇局据此进行相关说明解释后,张某撤回了要求听证员陈某回避的申请。

合理安排听证会相关人员,既是依法举行听证会的制度要求,也是克服基层人员少的实际需要。尽管《听证程序》对听证相关人员的部分情况做出了明确规定,但未明确当事人可以委托的代理人员数量、翻译人员的数量、所有调查人员是否均需要参加听证、听证记录人员能否外部聘请、听证员在听证会中的职责等事项。具体听证会举行中,相关人员安排不合理,既不利于听证会的顺利举行,也容易引发纠纷,产生相应的法律风险。

鉴此,外汇局坚持合法、合理的原则,妥善安排听证相关人员。人员数量上,按照确有必要的原则,律师、翻译等协助类人员控制到1—2名,旁听人员只要听证现场能够容纳,就不做数量限制;为保障证人独立作证,提醒当事人有证人出席听证会时应事先报告;除有特殊情况确实不能参加听证外,要求案件的所有调查人员参加听证,现场接受质询。为提高听证效率,除按照规定明确听证主持人职责外,将参与听证的双方人员身份核对、身份证件复印件和授权书留存等环节,安排在听证会正式开始前,由听证员具体负责,并明确听证员负责传送证据资料、接受材料等职责;外聘专业打字员担任听证记录员,听证会结束后当场核对确认听证纪录。

质证辩论的应对

案例:李某系私自买卖外汇案件的当事人,接受外汇局调查时67岁。其设立公司并开立了NRA账户,将通过该账户收取的外汇卖给黄牛。听证过程中,李某的代理律师在质证和辩论时,围绕是否个人行为、李某的年龄是否具备相应的认知能力、办案人数和笔录内容有无诱导、证据的关联性等当场提出了异议。

质证和辩论是听证会的重头戏,直接影响听证结果。从系列案件办理实践看,案件前期办理质量、办案人员临场表现、听证主持人现场把控等,是妥善应对质证和辩论的关键因素。为此,外汇局严格按照法定程序和经得起司法审查的标准查办案件,确保办案质量;充分考虑到办案人员在法律素养和临场经验方面的欠缺,通过组织办案人员对案情再熟悉、预设问题编制听证问答提纲、角色互换模拟现场听证、旁听行政诉讼案件审理等,增强办案人员听证应对技巧和信心。此外,针对质证和辩论环节可能出现的情况,听证主持人事先做好应对准备,听证会上当事人意见重复或者偏离主题时,及时提醒并制止;情绪激动或者言语不文明时,视情况采取劝导、安抚或者予以告诫等措施;提出新的观点或者新证据,办案人员不能当场答复的,提醒记录人详细记录,并告知当事人外汇局将在听证会后依法认定,在听证意见书中反馈认定情况。由于准备充分,从已举办的听证会看,当事人及代理律师的质证、辩论意见均包含在预先准备的提纲中,办案人员都能较好地应对,保证了质证和辩论环节的有序进行。

听证结果的处理

听证结果处理的难点,在于听证意见书的撰写及送达。根据《听证程序》规定,听证意见书中应当纪录听证员的姓名、单位以及对听证事项的意见;对听证意见不一致的,也应当在听证意见书中如实写明,且听证意见书需同时分送当事人、办案人员、第三人。

听证意见书写明听证员的基本情况和对听证事项的认定意见,某种程度上存在弊端。如记录听证员对听证事件存在不同意见并送达给当事人,容易被当事人在复议、诉讼中利用,质疑案件处理的合法性;再如,听证意见对当事人不利时,可能导致听证员成为当事人打击报复的对象。同时,听证意见本身作为内部做出行政处罚决定的依据之一,仅由听证员签名,并不加盖外汇局公章。而将不加盖公章的文书送达当事人不够严谨,而且《行政处罚法》也未要求制作听证意见书并送达当事人。系列案件办理中,外汇局将听证意见书与行政处罚决定书一并送达当事人,把当事人的关注焦点引到处罚决定书上,以适当弱化当事人对听证意见书的关注,尽力减轻对听证员个人的不利影响。

办案启示

听证既是当事人陈述申辩权利、监督救济权利的延伸,也是执法机关依法行政、行政公开的法定要求。随着社会主义法治化建设进程的推进,公众依法维权的意识不断提升,当事人提出的行政处罚听证申请呈上升趋势,需要抓紧完善听证相关制度,加强听证队伍建设,强化对基层听证事务的指导,防范听证过程中法律风险的产生。

一是修订完善行政处罚听证制度。《行政处罚法》关于听证的规定较为原则,尽管在《听证程序》中做了细化规定,但是从系列案件实践看,现行规定仍存在部分条款滞后、缺乏操作性以及部分事务缺乏规范等问题。因此,应抓紧修订、完善行政处罚听证制度。考虑到基层实际,可在以下方面进行调整:增加由一名听证人员主持的简易听证程序,适当调整回避条件和延期听证条件,放宽听证办理期间和听证文书送达办理要求等,以消除制度层面可能引发的法律风险。

二是加强基层听证队伍的建设。听证人员需要同时具备较强的法律素养和外汇专业技能,但目前,大多数基层人员在法律素养、专业技能以及听证经验等方面均存在明显不足。鉴此,可考虑选择政治可靠、学历层次高、可塑性强的青年员工,接受外汇业务、法律素养以及听证业务的培训,建立一支综合能力较强的独立听证队伍。此外,还要教育听证人员在听证过程中树立独立公正意识,做到尊重当事人的陈述、知情等权利,保证听证会顺利进行。

三是增强办案人员的听证应对能力。办案人员能否有理、有据地陈述外汇局对当事人违法行为的处理依据、妥善应对当事人的质疑,是影响听证会效果的关键因素之一。基层应注重提高办案人员的法律素养,特别是在具体案件发生后,要组织人员认真分析案情,编写应对提纲,并通过模拟听证、观摩听证和行政案件庭审等方式,提升办案人员的听证应对能力。

作者孙忠喜系外汇局金华市中心支局副局长

作者熊光辉单位:外汇局金华市中心支局

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