规范涉汇案件的送达程序

送达是法律文书生效的必经程序。送达程序不规范，可能导致法律文书无法产生法律效力。如果该问题在诉讼程序中被发现，将直接导致行政行为被撤销；如果行政决定已被执行，行政机关可能面临国家赔偿责任。“9·16”特大地下钱庄非法买卖外汇系列案件异地当事人和境外当事人较多，加上一些当事人企图通过不配合送达来逃避法律责任，送达难的问题尤为突出。现阶段，行政送达均参照民事送达相关规定执行。而面对当事人配合送达的意愿不强，案件实际情况复杂，如何规范送达程序以确保行政行为的法律效力，尚有许多问题亟待解决。

系列案件的送达问题及应对

“9·16”系列案件涉及送达方面的问题复杂多样，有的当事人不配合送达，因无法送达延误案件处理期间；有的当事人故设陷阱，前期不管不问，后期再提出异议，导致对案件前期处理程序的效力产生争议等。从系列案件办理实践看，规范送达程序的途径，除提升办案人员法律素养、严格规范操作程序外，关键在于处理好送达地址的确定、送达方式的选择、送达证据的留存、送达陷阱的防范，以及涉外送达的操作等五个方面的问题。

送达地址的确定

案例：李某系本地人，外汇局就其私自买卖外汇行为调查询问时记载了其住址，并留存了身份证复印件。办案人员送达法律文书时发现，该居所原系李某租住、现已另租他人，无门牌号码，而李某身份证记载的住址已被拆迁，且李某电话已停机。

《民事诉讼法》规定，送达地址主要包括受送达人指定的地址、受送达人的住所地或者经常居住地。其中，自然人的住所地系户籍登记地或者有效身份证件记载地。经常居住地是连续居住1年以上、且有长期居住目的的居住地。本案中，李某的居所不能认定为经常居住地，居所和户籍地的现状导致其均难以确定。

地址是送达程序中的关键要素之一，受送达人的相关地址决定了直接送达的目的地、邮寄送达的收件地、委托送达受托的单位以及公告送达的报刊范围。系列案件当事人外地人居多，流动性强，法律关于经常居住地的认定规定较为原则，节假日或者因经营活动暂时离开是否可以认定为连续居住不明确，长期居住目的也较难认定。同时，送达实践中经常遇到当事人留存地址或者身份证记载住址不存在、留存地址的建筑被拆迁或者无门牌号等情况，难以证明办案人员已将法律文书送达到该具体地址。因此，送达地址的确定，存在经常居住地认定难和具体地址确定难的问题。具体案件办理中，外汇局编制了送达地址确认书，由当事人在首次接受调查时说明并记载文书送达地址，该送达地址适用于行政处罚、行政复议等全过程，外汇局还在当事人签署确认书前向其明确告知地址变更告知义务，以及地址错误的法律后果等，并在后续听证、复议等阶段主动提醒其再次确认送达地址，有效避免了送达地址的风险。此外，加强与流动人口管理部门、规划部门、社区的联系，由其协助认定经常居住地和确定居所错误、被拆迁等情况。

送达方式的选择

案例：王某系外地人，因私自买卖外汇被外汇局处罚。办案人员多次到王某在当地的住所地送达法律文书，王某均不在，也不接听办案人员的电话。经了解得知，王某已离开住所地很长时间；办案人员分别向王某的住所地和户籍地邮寄法律文书，均因查无此人被退回。

《民事诉讼法》规定，受送达人下落不明或者其他送达方式无法送达的，可以适用公告送达。本案中，外汇局已无法联系到王某，且直接送达和邮寄送达均不成功，如果能据此认定王某下落不明，那么外汇局可以直接公告送达；反之，则需要先委托送达，该方式也无法送达后，才能公告送达。因此，对王某能否适用公告送达的关键在于“下落不明”如何认定，送达方式的选择，关键在于是否具备适用该送达方式的条件。

此外，现阶段相关法律明确规定，行政处罚决定书、催告书、行政复议决定书需要参照民事诉讼法的规定送达当事人。涉汇案件办理中接受调查、处罚告知、听证事项及意见、复议受理及延期办理、加处罚款金额等，均需要告知或者通知当事人，但是相关法律对具体的通知和告知方式以及是否需要适用送达程序等并未做规定。因此，送达方式的选择不仅涉及该方式的具体适用条件问题，也涉及相关法律文书是否需要送达的问题。

关于送达方式的适用条件问题。除公告送达外，其他送达方式的适用条件相对明确。鉴此，外汇局与法院沟通后明确：当事人离开住所地避而不见、不接听电话或者更换号码等存在逃避处罚故意，直接送达和邮寄送达均无法送达的，可以认定为“下落不明”适用公告送达。具体案件处理中，外汇局在条件允许时仍然先委托户籍地的外汇局送达，如委托送达无法送达，再公告送达，且在公告送达时采取违法行为发生地和当事人户籍地同步公告，尽可能地保障当事人的知情权。

关于需要送达文书的范围问题。尽管并无明文法律规定要求“通知”“告知”事项需要书面送达，考虑到采取电话等方式通知可能导致后期缺乏已通知当事人的证据，对后续行政行为的法律效力带来不确定性，外汇局设计了对应文书记载上述通知或告知内容，在通知和告知形式上一律以书面形式为主，手段上适当灵活、区别对待，对听证通知书、听证告知书等事务性事项，采取电话、短信加邮寄结合的方式送达；对处罚告知、听证意见、加处罚款告知等结论性事项，则严格执行送达程序。此外，对法律未明确规定可以参照民事送达程序的文书，慎用公告送达方式，以避免加重处罚之嫌。

送达证据的留存

案例：徐某因私自买卖外汇被外汇局处罚。外汇局依法向徐某邮寄送达行政处罚决定书。邮政特快专递查询系统显示，该文书系徐某本人签收。强制执行阶段，徐某提出其未收到行政处罚决定书。由于邮局不保存签收单原件，该签收单已被销毁，故无法向法院提供。法院认为送达证据不足，要求外汇局重新送达。

《民事诉讼法》相关司法解释规定，受送达人在邮件回执上签名、受送达人指定的代收人签收等均视为送达。快递员实际投递中往往仅电话联系收件人，并不核对签收人的身份证件，因此法院不认可邮政快递系统的查询结果。本案中外汇局也确实未留存签收单原件，只能重启送达程序。

行政诉讼中行政机关负有举证义务，前一顺位送达方式无法送达才能适用后一顺位的送达方式，因此需要同时妥善保存已送达的证据和送达不能的证据。系列案件办理中，外汇局系统梳理了各类法定送达方式、适用条件、注意事项、操作要领等，重点明确各送达方式需要保存的相关证据，并且针对一些实际困难，积极探索解决措施。

关于已送达的证据，直接送达的重点在留置送达。由于基层组织碍于情面等因素，见证人难寻，外汇局尝试公证见证的方式，邀请公证人员参与送达，出具送达过程的公证文书，保证了第三方见证的法律效力。适用邮寄送达时选择邮政快递，在邮寄单上详细写明法律文书名称、文号、份数等要素，并专门与邮政快递联系要求将签收单原件或签章确认的复印件交外汇局，邮寄单和签收单一并保存。采取委托送达的，请受托单位按照直接送达的要求收集相关材料并寄回；采取公告送达的，保存刊登公告文书的报纸。

关于无法送达的证据，重点是直接送达不能的证据，外汇局要求当地一名县支局人员见证，并拍摄送达人员和见证人手持法律文书在被送达人住所地的照片留存；邮寄送达不能的，妥善保存邮寄单和退回单证；委托送达不能的，请受托单位按照直接送达不能的证据要求，保存并移交相关材料。

送达的签收与认定

案例：刘某私自买卖外汇被外汇局处罚。办案人员事先联系刘某，约定送达处罚告知书的时间；办案人员到其住所地后，仅刘某之子在家。其子称刘某已交代由其代为签收，办案人员将法律文书交予他，并留存了其签字的送达回证和身份证复印件。处罚决定书审核环节发现，其子未满16周岁。

《民事诉讼法》规定，法律文书应当直接送交受送达人；受送达人不在时，可以交其同住的成年家属。本案中，刘某之子未满16周岁，系未成年人，不是适格的代签收主体，该送达程序无效。即便其子已成年，办案人员仅留存其子的身份证复印件，不足以认定其子同时符合“同住”的条件。因此，是否“成年”不能仅凭肉眼观测判断，“同住”的认定也无明确的法律规定，容易被当事人利用设置送达陷进。

系列案件办理中，有的当事人利用办案人员不认识受送达人、工作不细致、快递人员不核对身份等漏洞，找他人冒名签收，或者本人签名时书写不规范、故意写错别字等；还有的当事人让公司收发岗位以外的其他人签收法律文书，或者不具有签收法律文书授权的受托人、代理人签收等。妥善防范当事人设置的送达陷进，关键在于规范操作，核实并留存相关证据材料。具体案件处理中，外汇局要求签收人一律规范签名并按手印，受送达对象为法人或者他人代签收的，一律查看并留存授权书；属于同住成年家属代签的，核对并视情况留存户口簿、房产证、结婚证等复印件。

涉外送达的操作

系列案件的外籍当事人有四十余人，涵盖了20个国家，同时还有部分国内无居所、居住在国外的中国籍当事人。涉外案件的送达，除同样会遇到前述四个方面的问题外，由于当事人的特殊性及民事诉讼法关于涉外送达的专门规定，在下面几个方面遇到的问题较为特别，具体操作时应当引起重视。

关于姓名与护照的变更问题，其本质是受送达人身份核实问题。系列案件办理中发现，外籍当事人经常更换护照，部分当事人新旧护照的号码和姓名也不相同；此外，外籍当事人姓名排序与汉族不同，且姓名字母多，有的当事人签收法律文书时习惯使用简化姓名，个别当事人甚至故意漏写字母或者颠倒字母；同时，送达人员往往很难仅凭护照上的照片来判断签收人是否为受送达人本人，实践中个别当事人让相貌相似度较高的人冒名代签。为此，外汇局原则上指派涉外案件的调查人员负责本人办理案件的送达，发挥其前期与当事人有过接触的优势，以防止冒名代签；具体送达时，要求当事人严格按照护照上的姓名签署全名并按手印，对护照号码或者姓名发生变化的，按照前期调取的当事人开立账户留存护照上的姓名签署，以保证与账户实名制的要求一致。

关于送达地址的确定问题，其直接影响涉外案件的送达难度。根据《民事诉讼法》的规定，当事人在境内有住所的，直接适用该法规定的一般送达方式送达；当事人在境内没有住所的，应当执行涉外民事送达制度。该制度要求穷尽含外交途径送达等送达方式后，才能公告送达，难度大、可行性不高。系列案件办理中，涉外案件当事人多在当地租住或者居住在宾馆、酒店，居所变动频繁。外籍当事人签收送达地址确认书既存在语言障碍，也存在留存地址系酒店的法律效力不明确的问题。为此，外汇局主要采取了联系当事人约定送达地址、主动上门送达，调查询问或者举办听证时引导当事人授权其本人聘请的翻译或者委托的代理人代为签收法律文书等措施；对一些暂时不在境内的当事人，加强与出入境机关的合作，掌握其行踪，一旦入境及时联系送达事宜，尽量避免需要适用外交途径、公告送达等难度大的送达方式。

办案启示

规范涉汇案件的送达操作，既是程序正当的法定要求，也是行政行为发生法律效力的必要条件。由于法律规范较为繁杂、掌握难度较大，部分条款规定较为原则、具体情况复杂，法院审查送达的标准内外有别，以及办案人员经验不足等因素，送达问题的解决，需要兼顾当事人合法权益的保障和行政机关的执法效率，从制度、机制和人员素质三个层面推进。

一是完善行政送达的相关规定。缺乏专门的送达制度是行政送达不规范的重要原因。由于民事送达制度主要规范法院送达司法文书，针对不同司法文书明确的送达要求也不尽相同，因此行政送达参照执行操作性不强。行政执法中使用的法律文书种类多，不同法律文书对当事人的权利义务影响也不尽相同，需要兼顾公平和效率，建立统一的行政送达制度，明确不同法律文书的具体送达规范，从制度上防范行政送达的法律风险。

二是争取行政送达的司法支持。鉴于目前建立专门的行政送达制度难度较大，且行政送达的合法性最终也需要司法审查确认，因而现阶段加强与法院的沟通，用活参照民事送达这一原则性规定，充分吸收借鉴民事送达的丰富经验，争取在涉汇案件送达中多借鉴适用法院一些便捷的送达方式和手段来提高行政送达的效率，对规范涉汇案件的送达具有一定的现实意义。

三是加强对办案人员的培训指导。基层办案人员法律素养总体水平不高，不能完全满足应对送达实践中复杂问题的需要，需要加强法律学习培训，提升法律素养。外汇局也需要系统地梳理涉汇案件办理各环节的法律文书，明确各类文书的送达要求，细化各类送达方式具体的操作要点，突出对重点环节的风险控制，加强对办案人员的辅导，促进其切实掌握送达要求，规范送达操作。

作者孙忠喜系外汇局金华市中心支局副局长
作者熊光辉单位：外汇局金华市中心支局