FDI升级新契机

2015年3月10日，经国务院批准，国家发改委、商务部发布了《外商投资产业指导目录(2015年修订)》，并自2015年4月10日起施行。《外商投资产业指导目录(2011年修订)》同时废止。这是自1995年《外商投资产业指导目录》(以下简称《指导目录》)颁布以来的第六次修订，也是修改规模较大的一次。在我国正在进行外商投资管理体制重大改革与创新的背景下，此次修订对我国优化外资结构、推动新一轮对外开放具有重要意义。

凸显政策导向

本次《指导目录》修订的内容，体现了我国当前吸引外资(FDI)的主要政策导向。

一是积极主动扩大开放，放宽外资准入。从条目上看，一是大幅减少了限制类条目，限制类条目从2011年版《指导目录》的79条减少到38条;二是放宽外资股比限制，“合资、合作”条目从2011年版《指导目录》43条减少到15条，“中方控股”条目从2011年版《指导目录》44条减少到35条。

二是重点扩大服务业和一般制造业开放。从行业上看，在制造业领域，主要是取消对进入钢铁、乙烯、炼油、造纸、起重机械、船舶舱室机械、输变电设备、煤化工设备、轻型直升飞机、汽车电子集成系统、名优白酒等行业的股比要求，有色金属冶炼、小型工程机械、普通轴承、感光材料、氯霉素等也未再列入限制类，基本放开了一般制造业。在服务业领域，主要是取消或放宽了对电子商务、连锁经营、支线铁路、地铁、轻轨、海上运输、演出场所等的股比要求，直销、邮购、铁路货物运输公司、出入境汽车运输公司不再列入限制类。

三是进一步提高利用外资质量。鼓励类修改了76个条目，主要是调整指标和优化结构，促进外商投资使用新技术、新工艺、新材料、新设备。

四是引导外资投向，调整优化经济结构。鼓励外商投资现代农业、高新技术、先进制造、节能环保、新能源、现代服务业等领域，承接高端产业转移;同时，鼓励外商投资研发环节，推动引资、引技、引智的有机结合。

FDI结构问题待解

《指导目录》的修订与我国利用外资的现状有很大关系。虽然我国改革开放30多年来吸收外资的规模稳定扩大，已经连续24年成为世界吸收外资最多的发展中国家，并在2014年超过美国，跃居全球第一，但在总量不断扩大的同时，我国引进外资也存在一些结构性“隐患”。

首先，FDI来源结构失衡，七成以上来自港澳台地区和自由岛。商务部的统计数据显示，我国实际吸收外资主要来自港澳台地区，以及自由港(英属维尔京群岛、开曼群岛和萨摩亚)，特别是香港地区外资占比，在2014年高达76%;而美国、欧盟和日本等发达国家企业在华投资占比很少，且总体呈下降趋势。

其次，FDI产业结构失衡，七成以上集中在制造业和房地产。截至2013年底，我国FDI在制造业和房地产吸收外资的项目数占全国的比重，分别为63.75%和6.59%;其实际吸收的外资金额占全国外资的比重，分别为56.%和15.75%。不难看出，无论是项目数还是投资金额，两者合计的占比都在70%以上。这进一步加剧了我国产业发展的不平衡和恶性竞争，也是本次《指导目录》修订中大幅放宽外资行业准入的重要原因。

再次，FDI区域分布失衡，八成以上集中在东部地区(见图1)。长期以来，我国引进的外资主要集中在珠三角、长三角、胶东半岛、京津唐等沿海东部地区。这意味着我国以吸收外资为标志的开放，实际上只是少数省市的对外开放。尽管近些年来我国政府实施了西部大开发、中部崛起等发展战略，专门制定了中西部地区外商投资优势产业指导目录，并给予税收激励政策，但这些政策的效果并不明显。本次《指导目录》的修订也体现了地区上的差别待遇，如“西部地区的鼓励类项目减按15%的税率征收企业所得税”等，但对外商投资区域选择的影响可能仍难言乐观。

最后，部分在华外资在合规经营方面存在问题。绝大多数外商投资企业在中国守法经营，总体运营情况良好。但我们也应看到，少数外资企业存在某些责任弱化的问题，比如非法避税、商品或服务质量不高、违反中国反垄断法、环境污染、非法撤资或单方面终止合作、涉嫌虚假宣传、劳工待遇偏低、商业贿赂、禁止或限制先进技术转移等。这些问题的发生，既说明我国的法律政策不健全及监管不力，也表明跨国公司自身的管理存在缺陷。这直接影响了跨国公司在华的企业形象、声誉和经营业绩，需要进行反思。

形成FDI新格局

从改革开放实践看，开放带来的机遇总体上大于挑战。本次修订《指导目录》是推动新一轮对外开放的重要举措，将对我国吸引外资带来诸多影响。

一是引导FDI在华投资动因从政策导向转向市场导向。改革开放初期，我国采取了试探性、局部领域开放战略，政府管制很多，政策对外商的影响比较大，外商只能投资《指导目录》列明的行业领域，导致很多地方主要靠优惠政策招商。随着我国市场经济的深化，对外开放程度的不断扩大，以及综合投资环境的改善，市场在外资企业资源配置中的作用越来越大。特别是本次《指导目录》修订，提出了一系列开放措施，赋予了外资更大的投资自由度和业务创新空间。这将大大释放外企的主体活力，让市场配置资源发挥更大作用。

二是引导FDI在华产业布局从以制造业为主转向以服务业为主。本次《指导目录》的修订对服务业和一般制造业的开放都较为显著，但外商在服务业的投资占比和增速将大大超过制造业。这是因为，改革开放30多年来，我国一直实施制造业开放带动战略，一般制造业已经竞争比较充分，很多产品已经供过于求。而服务业则是在2001年我国加入WTO以后逐步开放的。与制造业相比，我国的服务业发展比较滞后，发展的空间、潜力巨大，且所需的资金、土地较少，附加值高，污染少，对外商的吸引力很大。事实上，自“十一五”我国开始实施服务业带动战略以来，服务业吸收外资占全国外资的比重就一直持续稳定上升，由2004年的23.2%增加到2015年2月的61%(见图2)。尤其是金融服务业，近年来的增速更高。

优化FDI管理体制

我国正在进行外商投资管理体制的重大改革创新、修订外商投资法律。这是本次《指导目录》修改的重要背景。目前，我国对外商投资项目实行普遍备案和有限核准相结合的管理方式，除《指导目录》中有中方控股(含相对控股)要求的鼓励类项目、限制类项目需要核准外，其他按照内外资一致的原则均实行备案管理，绝大多数在地方办理备案手续;审查对象也不再是合同、章程，而是外国投资者及其投资行为。与此同时，还强化了对外资的事后监督检查。进一步优化外商投资管理机制，是我国政府正在探索的重要课题。十八届三中全会《决定》明确要“建立公平开放透明的市场规则”，“探索对外商投资实行准入前国民待遇加负面清单的管理模式”。2015年1月19日，商务部在其官网公布了《中华人民共和国外国投资法》(草案征求意见稿)及其说明，向社会公开征求意见。与传统的政府执掌审批大权管理模式相比，“准入前国民待遇加负面清单”的全新管理模式，将在未来引发政府管理职能及其履行方式的重大变革。

首先，进一步规范外资管理。一是“打假”。针对我国投资者在开曼群岛、英属维尔京群岛等境外注册公司后返回我国投资的“假外资”(亦称“返程投资”)等形式，草案征求意见稿引入了“实际控制”的标准予以规范。这将有效遏制“假外资”的产生。值得关注的是，互联网企业广泛使用并引发诸多争论的协议控制(VIE)模式，被明确规定为外国投资的一种形式。二是实行统一的外国投资管理制度，进行规范管理，不再区分组织形式。对外商投资企业的组织形式和经营活动，将按照内外资一致的原则，统一适用《公司法》等法律、法规。

其次，从注重事前审批转向注重事中、事后监管，切实转变政府职能。一方面，大幅减少外资限制性措施，放宽外资准入;另一方面，强化对外资的事后监督检查。在大幅取消行政审批、从重事前审批转向提供公共服务和加强事中、事后监管的同时，我国政府还加强投资促进与保护、监督检查等制度。草案征求意见稿规定了国际投资促进的政策措施，以提升国际投资促进的专业化水平;同时，加强对外国投资者及其投资的权益保护，并对外国投资者投诉协调处理机制进行完善。

负面清单管理模式要求政府必须形成一套高效而完善的备案体系和其他公示、公信制度，如信息公示、信息共享、信息约束等制度，以管控市场风险、保障市场秩序。为此，草案征求意见稿重新构建了“有限许可加全面报告”的外资准入管理制度。实施全面有效的信息报告制度在于掌握外国投资者及其投资的基本信息，为对外商投资进行国家安全审查、反垄断审查、事中事后监管等提供依据，同时为执行外资准入政策和防范风险提供保障。根据草案征求意见稿，外国投资者无论是否在我国境内设立企业，且不论是否属于负面清单中的投资事项，均需履行草案征求意见稿中规定的报告义务，并且将录入报告系统和外国投资诚信档案系统，公开信息以供社会公众查询与监督。同时，草案征求意见稿中还规定，外国投资的主管部门可依举报启动检查。这表明，如果一旦公众对隐瞒或者报告不实的行为进行举报，则外国投资者或外国投资企业将面临检查，并对其违法行为承担相应的法律责任。这将迫使外资企业更加重视合规经营。

作者系商务部研究院外国投资研究所所长