党的二十大报告明确指出，“中国坚持经济全球化正确方向，推动贸易和投资自由化便利化”，并强调要“加强和完善现代金融监管，强化金融稳定保障体系，依法将各类金融活动全部纳入监管，守住不发生系统性风险底线”。在外汇管理工作实际中，必须以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，准确把握经济金融形势，促进跨境贸易和投融资便利化，完善与新发展格局相适应的外汇管理体制机制，同时把握好“促便利”与“防风险”之间的平衡点，通过加强业务真实性审核、消除市场主体顾虑等措施完善外汇市场微观监管，优化政策制度设计，提升非现场监管能力，统筹检查与核查工作，以高质量事中事后监管支撑跨境贸易和投融资便利化发展。

便利化改革对监管模式的改变

近年来，外汇局统筹发展和安全，着力完善外汇管理体制机制，建立健全外汇市场“宏观审慎+微观监管”两位一体管理框架，以加强宏观审慎为核心改善跨境资本流动管理，以转变监管方式为核心加强外汇市场微观监管。与此同时，深化外汇领域改革开放，认真落实“放管服”改革，不断提升跨境贸易和投融资便利化水平，以“促便利”和“防风险”为目标推出一系列便利化举措，满足市场主体多样化需求。相关举措包括：实施优质企业贸易外汇收支便利化、支持贸易新业态发展、实施资本项目收入支付便利化、支持高新技术和“专精特新”企业开展跨境融资便利化试点、试点跨国公司本外币一体化资金池、利用区块链技术搭建跨境金融服务平台并推出多种融资类和便利化应用场景等。一系列改革举措的实施赋予了银行更大的单证审核自主权，同时也对银行业务真实性审核水平提出了更高要求，促使外汇管理重心从事前审批转向强调事中事后监管。

一是促进银行展业转型。各项便利化政策优化了银行单证审核的业务适用范围，着重从“了解客户、了解业务、尽职调查”三个方面强调银行的展业职责，赋予银行自主决定审核交易单证种类的权利，树立了银行合规自主的导向。按照“实质重于形式”原则，银行对部分跨境收支业务可根据展业原则和业务实际，自主决定审核交易单证的种类，从交易单证审核向关注企业交易实质风险转变，更加重视企业信用状况、合规水平和风控能力；推动银行强化对客户的分类管理，提升对不同主体、不同业务的差异化服务能力；促使银行丰富展业手段，定期考察企业实际经营情况，深化对企业日常经营状况的了解，对企业可持续经营能力进行跟踪监测。

二是推动外汇非现场监管融合。从外汇微观监管实践来看，在政策执行层面，外汇管理部门主要通过非现场监测预警发现苗头性、趋势性问题，通过现场核查处置异常可疑问题，通过现场检查查处违法违规行为，不同业务条线的非现场监管侧重点往往不同。而随着便利化政策的实施，单从银行展业和外汇非现场监管角度看，对违规交易的甄别难度有所加大，对非现场监测的精准性提出了更高要求。对此，应按照主体监管思路，针对银行、企业等主体，围绕重点业务筛查异常交易线索，建立一体化监管模式，通过多部门联合分析、研判，以提升非现场监管能力。

三是提高现场检查工作要求。以往银行主要依托单证审核来确认跨境收支的真实性、合理性和一致性，外汇管理部门认定银行违规责任的主要依据是遵循展业原则，对交易单证的真实性及与外汇收支的一致性进行合理审查。便利化政策实施后，部分业务事前不审单，银行事后按比例进行抽查。从监督检查角度看，这一转变对现场检查工作提出了更高要求：一方面，为便利市场主体，对于各项业务的现场检查，需尽量减轻企业事后管理负担，非必要不调取银行未留存的业务凭证；另一方面，随着银行单证审核留存资料的减少，外汇管理部门难以简单通过业务凭证差错获取线索，需要以精准线索研判及以案倒查等方式锁定违法违规行为，现场检查方式及问题关注点与以往有所不同，在如何判断银行未进行尽职审查、如何认定银行的违规责任等方面，均需要统筹考虑银行责任界定等问题。

加强事中事后监管能力建设的重点

高质量事中事后监管体系体现为市场自律、政府监管、社会监督互为支撑的协同监管格局。围绕外汇管理改革实践，核心是把握“促便利”与“防风险”的平衡点，探索建立以事前尽调、事中监测、事后抽查、实质审核和尽职免责为主的真实性审核管理机制。从“促便利”角度，提升银行业务真实性审核能力，消除市场主体顾虑，提升便利化体验；从“防风险”角度，加强非现场监管能力建设，加强行政执法监督约束，有效打击非法金融活动。

一是加强业务真实性审核。引导银行展业由单证审核扩展至事前尽调、事中核查及事后监测各环节，不断提升内控管理水平和金融服务能力。事前，推动银企电子化信息系统建设，实现电子化采集交易信息，自动生成交易指令和申报数据，降低对传统纸质单证审核的惯性依赖，实现表面真实性审核向实质性审核转变；强化事前内、外部信息整合，充分运用国际贸易“单一窗口”、外汇局应用服务平台等渠道，丰富信息来源；通过自行查证、第三方查证、联网核查等方式加强主体背景审核。事中，按照客户和业务风险进行分类管理，从经营状况分析、交易背景等环节多维度展业，定期通过实地走访等方式核实企业生产经营真实性和经济活动的合理性。事后，运用事后业务抽查机制，强化业务风险监测，及时发现风险；运用金融科技不断丰富展业手段，提升事后监测核查的科学性和精准性；增强银行从业人员的专业能力，深入把握政策要求，不断扩展知识储备。

二是消除市场主体顾虑。消除市场主体顾虑的重点是明确便利化政策实施后各参与主体需承担的责任。从银行角度看，主要顾虑是展业难度较大，事后核查要求较高，担心承担业务真实合规审核的主体责任以及企业违规的连带责任。从企业角度来看，主要顾虑是事后抽查如需补充材料，因时间间隔较长，调取历史业务档案资料较为繁琐，管理成本较高。对此，外汇管理部门一方面需要积极研究便利化背景下银行违规责任认定、银行尽职免责等方面的新问题，让市场对监管有明确预期，避免银行出于规避自身业务风险而过度自我保护，以展业名义增加真实性材料审核要求，指导银行在防范风险的同时，进一步落实外汇便利化政策，加大对诚信经营企业的正向激励，树立“越诚信、越便利”导向；另一方面要推动企业内控管理规范化，引导企业通过信息整合实现货物流、资金流、单据流等可追溯、可还原，此外，除正常的事后抽查要求外，应尽量减少对企业非必要的资料调阅，营造良好营商环境，让更多守法经营的市场主体享受更优质服务。

三是防范跨境资金流动风险。统筹外汇非现场监测资源和力量，对重点领域、重点渠道、重点市场主体开展联合分析研判。推动跨部门信息共享和监管协作，与公安、税务等部门开展联合研判及信息交换，全面掌握贸易投资真实性数据，实现精准筛查和穿透监管。加强案件线索移交和联合查办，利用多部门线索和案件丰富信息来源，做到可疑跨境交易风险早识别、早发现和早处置。推进执法检查规范性建设，坚持依法行政，规范核查检查行为程序，严格执行执法回避规定。加强业务核查与现场检查执法协调。充分发挥查审分离作用，强化法律审核及案审会职责。严格执行行政处罚与裁量相关规定要求，规范自由裁量权行使。

积极适应便利化改革新要求

一是完善外汇管理法规制度体系。持续更新和优化相关制度内容及政策衔接，结合便利化政策发展实践，完善违规行为认定标准及表述。加快出台银行外汇展业办法或指引，规范银行客户分类标准，明确可信、一般、关注各类型客户业务审核要求。推动各地区结合实际，依托外汇自律机制研究实施展业规范。不断优化便利化政策，健全便利化试点退出机制。研究明确银行落实便利化政策措施的尽职免责情形，形成典型案例，强化精准监管，做到科学问责。

二是持续提升非现场监管能力。加强跨境资金流动管理，建立健全由宏观分析、中观监测、微观核查紧密结合的外汇非现场监管体系。充分发挥区域性外汇线索研判中心作用，完善异常数据监测指标体系，定期研判业务风险点。针对便利化新模式，不断丰富非现场监测指标模型，强化对优质企业执行便利化政策的跟踪监测以及异常、可疑交易的甄别，保障便利化政策有效落地。持续关注重点企业跨境资金大进大出、快进快出等异常情况，做好事前防范、事中拦截、事后处置。科技赋能非现场监管，提升监管数字化、智能化水平。

三是统筹业务核查与现场检查工作。优化外汇监督和检查，促进“防风险”与“促便利”的有机统一。统筹业务核查与执法检查工作，强化部门间协调配合。业务核查聚焦日常监管，发挥前哨作用；现场检查聚焦业务管理薄弱领域，充分发挥“以案倒查”优势，强调实质重于形式。推动业务核查与执法检查转型与人员融合，建立核查检查人才库，促进双向学习交流。加大监管合作力度，推动跨部门、跨地区共享异常主体名单。加大汇警合作、汇税合作力度，围绕地下钱庄、出口骗税、跨境赌博等非法跨境金融活动开展打击行动。持续查处相关外汇领域存在的实质性违规问题。

作者系中国人民银行沈阳分行副行长、国家外汇管理局辽宁省分局副局长