上海自贸区的新机

发布:2014-03-10 10:01 来源: 中国外汇<金融&贸易>2014年第1期
未来两年内上海自贸区应以更大的动作先试先行,只要不影响全局,应该允许试错,大胆开拓,真正成为各项改革的先行者,完成历史赋予上海的使命...
中国(上海)自由贸易试验区挂牌已经两月有余,在这两个月的时间里,市场对自贸区改革意义与改革力度的认识经历了一个由兴奋逐步转为理性的过程。正如笔者先前发表的《上海自贸区应成为升级版特区》与《上海自贸区四大难点》两篇文章中所指出的,建立上海自贸区意义重大,其致力于加快政府职能转变、投资领域开放、推进贸易方式转变、深化金融领域的开放创新以及完善法制领域的制度保障,是重大的制度创新,其潜在的深远意义堪比当年深圳特区的建立。
 
同时,笔者也看到上海自贸区在实行过程中的几个难点,尤其是从自贸区成立至今,最受期待的金融改革部分措辞谨慎;而首个负面清单低于预期、冗长程度宛如一份正面清单,等等。究竟上海自贸区未来会走向何方?能否达到以开放促改革的初衷,进而形成可复制可推广可升级的经验?
 
在笔者看来,刚刚结束的中共十八届三中全会传达出新一届领导人明确的改革决心,且在强调市场作用、加快政府职能转变以及完善金融体系等方面均有明确表态,笔者认为,未来上海自贸区发展或将面临新的机遇。
 
负面清单管理促进政府职能转变
 
负面清单管理模式是上海自贸区的主要创新之举,其体现的“无罪推论”、“非禁即可”不仅有助于与国际贸易最新规则接轨,增强外资投资者的信心与积极性,也有助于鼓励国内企业创新,更有助于减少政府审批、依靠市场机制和打破垄断,是新一届政府简政放权模式的探索,可谓一石三鸟。
 
然而,2013首轮负面清单却相当冗长,不仅与现行的《外商投资产业指导目录》高度吻合,宛如一份“正面清单”,而且先前被寄予厚望的服务业开放也鲜有突破,甚至现行的《外商投资产业指导目录》中没有列入禁止类的,在负面清单里却列为了禁止项目:禁止直接或间接从事和参与网络游戏运营服务;禁止投资经营因特网数据中心业务;禁止投资经营性学前教育、中等职业教育、普通高中教育、高等教育等教育机构等等。总之,低于预期的负面清单管理显示在长期以来正面清单管理的模式下,各地区、各项目之间存在着较大的管理体制差别待遇。看来,改变其长期政府管理经济模式不仅任务繁重,而且道路艰难。
 
当然,令人欣慰的是,中共十八届三中全会对改革的决心仍然坚定,且在市场对资源配置的“决定性”作用方面空前强化,同时强调继续加快政府职能转变。在笔者看来,如果上述两点能够付诸实施,未来两年内上海自贸区推出的更新版负面清单将在部分实质领域取得突破。
 
当然,未来决策层在哪些领域开放与开放程度如何仍不得而知,此时参考他国经验或许有借鉴意义。从美国情况来看,美国是对外资开放程度较高的国家,自由开放的环境促进了美国活跃的市场氛围。但美国在不同领域也存在投资限制,特别是在交通运输、通讯、能源、银行业等方面也存在一定的限制。
 
例如,在美国,外国政府无法得到无线通信执照;外国企业拥有或控制的任何美国航空公司的投票权不得超过25%;在对银行投资方面,虽然外国公司可以投资美国银行,但如果持股比例超过25%或者会达到实际控股,就必须得到银行业监管机构事先批准且在监管的范围内。此外,该公司在其他非银行的投资也将受到限制。再有,外国投资者可投资于美国的农业用地,但超过一定的阈值需要向美国农业部报告,等等。
 
而从中国的情况来看,受历史条件、发展阶段等多方因素的影响,不仅对外资涉及领域限制较多,就连国内国企与民企之间在诸多行业发展也待遇不同。因此,期待中国短期内与发达国家一样给予外商投资大范围的国民待遇并不现实,但毫无疑问,过度闭关自守的状况着实需要改变。
 
笔者认为,未来两年内,上海自贸区如能做到三中全会提到的,在金融、教育、文化、医疗等服务业领域有序开放育幼养老、建筑设计、会计审计、商贸物流、电子商务等服务业领域外资准入限制,进一步放开一般制造业等,便是上海自贸区改革最为重大的突破和意义所在,也将对全国积累可推广可复制可升级的经验大有裨益。
 
自贸区金融改革加速推进
 
尽管在金融改革是否能做到先试先行方面存在争议,但作为制度保障,只有市场化的金融体系才能确保区内贸易、投资便利化,也才能体现上海自贸区与国际接轨的意义。三中全会为未来全国金融改革指明了大方向,包括建立民营银行,加速利率、汇率市场化,推动人民币资本项目可兑换,等等。在笔者看来,这对自贸区金融改革显然是有利的,即上述金融改革可以率先在自贸区启动,根据情况适时扩展至全国。当然,由于资金流有别于传统的贸易、物流,很难做到有效监管,因此国内金融改革也应视情况快速跟进,否则将存在较大的资本套利风险。
 
具体来看,在民营银行方面,三中全会提出在加强监管的前提下,允许具备条件的民间资本依法发起设立中小型银行等金融机构。笔者认为,在党的最高会议上提出成立民营银行,体现了决策层决心打破金融垄断,促进金融市场公平的决心,对于缓解中小企业融资难问题显然也大有裨益。
 
而鉴于在全国范围内成立民营银行对风险监管的要求较高,这项改革恰恰可以考虑在自贸区先试先行,即一方面批准民营资本率先到上海自贸区里兴办民营银行,即实现“民进”;另一方面,还要做出规定,要求凡是在自贸区设立分支机构的商业银行,其各级政府的股份必须限期退出,即实现“国退”。此外,依照香港模式,根据银行资质,给予有限牌照,进行分类监管也是积极的尝试。
 
在利率市场化方面,可以看到,当前国内利率市场化改革已经进入了攻坚阶段,目前只有存款利率存在上限。而推动利率市场化如要更进一步,则需要加速建立存款保险制度、完善金融机构市场化推出机制等。笔者认为,在不久的未来,上海自贸区可以在建立市场利率定价自律机制、开展贷款基础利率报价、实施同业存单发行与交易等方面率先取得突破,为推动利率市场化的最后一跃创造条件。
 
在汇率市场化方面,由于未来自贸区要大规模开展人民币离岸业务,离岸业务显然不会按国家外汇交易中心的汇率交易,区内金融机构以各自的成本进行外汇报价,自然实现自贸区汇率市场化。当然,正如上文所言,自贸区利率、汇率市场化与全国利率、汇率市场化的关系究竟如何?到底是先试先行,还是协同推进尚不明确。笔者认为,即便是自贸区先试先行,全国跟进的时间也不宜过长,否则将形成价格洼地,给套利带来机会,给监管造成障碍。
 
在资本账户可兑换方面,既是重点也是难点。在笔者看来,未来自贸区可在可兑换措施方面开展如下尝试:一是可以放开境内外公开市场品种的投资,即放开QFII和QDII额度限制,运用现代技术,记录清楚每笔交易,进而对投资者的兑换和交易实施有效监管。二是可以放开双向直接投资。三是通过境内账户和境外账户分开管理来考察在可兑换的情况下证券和债券投资以及直接投资能有多大容量,为在全国范围内推广积累经验。
 
总之,自贸区改革仍然存在诸多技术难题有待解决,也对监管部门的监管带来严峻的挑战。但从更高层次看,三中全会在上海自贸区在深化涉外经济体制改革、打造对外开放升级版、倒逼国内经济体制改革、释放改革红利的战略意义方面已经达成共识。这需要未来具体实施部门统筹考虑并加强克服细节上的困难的决心。而在实践过程中,为了积累可推广可复制可升级的经验,笔者认为,未来两年内上海自贸区应以更大的动作先试先行,只要不影响全局,应该允许试错,大胆开拓,真正成为各项改革的先行者,完成历史赋予上海的使命。
 
 
[本文来源:中国外汇<金融&贸易>2014年第1期 3月1日出版 沈建光]
作者单位:瑞穗证券亚洲公司
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