城镇化:转型是一条主线

发布:2014-02-26 10:51 来源: 中国外汇《金融&贸易》2013年第4期 12月1日出版
未来的城镇化更像是一个转型的概念,它将更加强调质量和效率,更加突出发展模式的转变。它的历史意义和战略目标在于,将中国成功地推向高收入国家...
1978~2012年,中国的城镇化率从18%提高到52.7%城市人口从1.7亿人增加到7.1亿人,每年城市人口平均增加量超过1500万人。目前中国的城镇化浪潮仍然方兴未艾。从1996~2011年的15年里,中国的城镇化完成了加速发展阶段的前半段(城镇化率从30%提高到50%),这个举世瞩目的城镇化速度使中国成功实现了从贫困国家向中等收入国家的转变。未来20~25年里,中国的城镇化将进入加速发展阶段的后半段(城镇化从50%提高到70%)。在这段时间里,中国将面临进入高收入国家的行列还是仍为中等收入国家的历史拐点。在的可持续增长和效率的持久改进,最终只进入中等收入国家的行列。
 
从这个角度看,中国未来的城镇化更像是一个转型的概念,它将更加强调质量和效率,更加突出发展模式的转变。它的历史意义和战略目标在于,将中国成功地推向高收入国家。为此,未来中国的城镇化道路注定将会是一条艰难的转型之路。
 
转型的关键在于增长动力的切换
 
理论上,增长动力切换的本质是,为城市的发展与繁荣寻找可持续的动力之源。最原始的动力通常来自生产率的提高。通常,城镇化过程中生产率的提高来自三个方面:一是结构效率,即人口从生产率低的农业部门向非农部门转移所刺激的生产率提高。二是规模效率,即人口密度所产生的聚集效应,通常首先是农业技术创新推动农业人口向城市制造业集中,产生制造业规模效应,接着是制造业技术创新推动人口向城市服务业集中,产生服务业规模效应。三是分工效率,即不同城市之间的专业分工,劳动力的素质和交通运输网络的完善对于城市的分工往往发挥重要的作用。
 
总体上,结构效率、规模效率和分工效率是城市化拉动经济增长的三条渠道,如果不具其一,那么城市化就几乎没有可能拉动经济增长。通常,在城市化早期阶段,结构效率居于主导地位,适宜的政策应该是促进人口自由流动,使农业劳动力最大限度地转移到非农产业,从而促成生产率的提高。然而,随着城市化进入中后期阶段,即城市人口增加速度趋缓,甚至不再增加,规模效率和分工效率开始居于主导地位,此时,适宜的政策应该是在促进人口聚集效应所发挥的规模和协同作用,同时最大限度地消除人口密度过大所产生的负作用。
 
过去10多年,中国在将劳动力从农业转移到效率更高的制造业和服务业方面取得了明显的成效。第一产业就业人数占比由2001年50%下降到2011年的35%。这个10年,中国的城市就业增长率平均每年为3.3%,10年累计创造了近1.5亿个就业岗位,城市就业总量增加了40%。由于农业劳动力的生产率仅是城市劳动力生产率的10%左右,这种大规模的就业转换促进了中国生产率的大幅提高,这也是中国经济快速增长的动力之一。
 
然而,相对于结构效率的快速提升,中国规模效率和分工效率并不明显。从过去10多年的经历来看,这两个效率发挥的作用十分有限。例如,即使是中国最大的城市,其人口规模和人均收入之间似乎也不存在明显的相关性。另外,由于在过去很长一段时间里,中国的生产中心集中在东部沿海,中国扮演的是制造业中心的角色,真正与中国制造业形成分工的是海外服务业,例如中国产品出口到国外,采用的是国外的供应链体系。因此,中国制造业与服务业之间的分工效率也不明显。
 
分工效率和规模效率的实现也需要中国未来的基础设施投资等方面的政策进行必要的改变:其一是加大对于沿海与内陆之间交通一体化基础设施建设的投资和融资支持力度,将内陆城市与沿海城市联成一体,以便于产业转移;其二是加大对城市之间的交通网络化设施的投资和融资支持力度,通过城际公交、城际铁路、城际客运、支线机场轨道交通将城市与郊区、中心与外围联成一体,降低生产和贸易成本。其三是治理城市病,以最大限度地消除人口聚集所产生的负外部性,从而将经济集聚的正外部性保持在较高水平。
 
人口城镇化的转型是核心
 
人口的城镇化作为城镇化有机系统的一个重要组成部分,其重要性不言而喻。然而,就中国而言,无论与发达国家,还是与新兴市场国家相比,人口城镇化的含义要远为复杂。
 
第—,从正常逻辑看,城镇化进程中按人口流动主导方向可分为四个阶段:从农村进入城市、从小城镇进入大城镇、从城区进入郊区、从郊区城镇化形成大都市圈。因此,不同阶段的人口流向并不相同,人口城镇化的含义也自然不同。从中国的情况看,2011年城镇化率突破50%。作为一个标志性转折点,未来人口流向很可能会发生多层次的变化。在这个临界点之前,人口的主导流向是从农村进入城市,尤其是进入大城市。第六次人口普查数据显示,全国外来人口1.4亿人,其中80%集中在上海、深圳、北京、东莞、广州等50个城市,前10个城市的人口流入占比就高达43.2%。在此之后,人口的流向将从单一逐步走向多元:其一,鉴于中国的农业劳动生产率仍处于较低水平,农村仍然存在一定规模的劳动力,未来若能顺利推动农业规模种植和农业工业化,农村仍有可能节约出不少劳动力,他们仍将继续走上从农村走向城市的传统道路。。其二,鉴于沿海及个别发达城市生活成本日益提升,且随着流动人口的老龄化和工业岗位的内迁,未来将有部分流动人口返回内陆,甚至返回家乡。其三,随着交通一体化的深入,中心城市和郊区之间产业分工、人口重新分布也将是自然趋势。
 
第二,以城镇存量人口的分布结构看,尽管2011年中国的城市化率已突破50%,6.9亿城镇常住人口中,却只有60%左右居住在650多个城市(含直辖市、地级市和县级市),仍有40%即2.8亿左右的常住人口居住在近2万个镇区。
 
然而,从多个经济指标衡量,镇区和市区都存在较大的差距。镇区由于人口密度低、企业规模小、基础设施条件差,既无法充分吸纳农村转移人口,更无法实现城市经济所必须的生产、消费、贸易和交通运输的规模效应。因此,中国人口城镇化的空间布局事实上是一个极为分化的状态,最大的差距不是体现在大中小城市之间,也不是沿海与内陆城市之间,而是体现在市区和镇区之间。考虑到这种现状以及下一阶段中国人口城镇化转型的主线,中小城镇向中小城市的转型也将是一个关键环节。
 
第三,中国的人口城镇化在很大程度上仍然是极不平衡的过程。首先,中国的人口城镇化过程多是以劳动力为单位的流动,举家外出的人口流动较少。这样的一个直接结果是劳动力的流动促进了中国非农产业部门的生产力极大提高,但是由于缺少以家庭为单位的消费,流动的劳动力无法形成正常的城市消费,多余的生产能力则不得不依赖出口。其次,中国常住人口城镇化和户籍人口城镇化也不一样。2011年,中国常住人口城镇化率为51%(常住城镇人口规模为6.9亿人),但是户籍人口城镇化率仅为35%(户籍城镇人口为4.6亿人),两者相差达16个百分点。考虑到中国的养老、医疗、教育、公共服务均在一定程度上与户籍挂钩,这种差距本身主要在于非户籍人口,主要是迁移人口,并非真正意义上的城镇居民。
 
改革是拉动城镇化的原动力
 
在某种程度上,以城镇化推动改革将成为未来中国实体经济领域最为重要的一条主线。历史上,中国城镇化也可视为一种改革。正是基于土地用途变换、人口流动、对外开放的一系列改革政策使中国的城镇化以史无前例的速度推进,并释放巨大的改革红利。站在当前的时点观察,无论进一步释放城市增长的潜力,还是促进人口的城镇化,改革都将是一个重要的环节和原动力,土地制度改革、户籍制度改革和融资体制改革则将成为最为关键的三个领域。
 
从土地制度改革看,历史上不同阶段的土地制度改革为土地用途的变换和投融资结构的转变提供了基础性条件,从而在不同阶段为中国的城镇化注入巨大的“制度红利”。展望未来,如果能够在现行土地制度的基础上进一步启动新的土地制度改革,那么也将为中国未来的城镇化注入新的红利。一是耕地流转改革,目标是变分散种植为规模种植,提高农业劳动生产率,促使潜在的农村人口进入城市。二是集体建设用地流转改革,目标是消除城市建设用地指标的约束。为了解决土地指标的总量不足和区域错配的问题,目前不少地方正在试点的集体建设用地流转有望成为下一阶段土地制度改革的突破口之一。最有可能的两种流转方式分别是增减挂钩和直接入市。三是土地增值收益改革,这是实现转移人口市民化的关键突破口。潜在的改革方向有两个:在一次收益环节,提高农民在土地增值收益中的比例;在二次收益环节,改革土地出让金的用途,以更大的比例用于城市转移人口的公共支出。
 
从户籍制度来看,改革的目标是实现城市居民和城市移民机会均等和公共服务均等以及城乡一体化。从目前各方达成的共识看,户籍制度改革的重点在于同步降低城镇户籍门槛和建立可以携带的“最低公共服务包”为依托的居住证制度,以加强流动人口服务的公平性,促进流动。
 
从融资体制改革来看,中国推进新型城镇化的瓶颈之一是城市基础设施融资,未来这些基础设施投资正逐步从高铁、高速公路以及机场建设转向地铁、城际交通网,以及城市供水、燃气管道和污水处理等公共设施。然而,在当前融资和财税体制下,城市基础设施融资依然存在诸多挑战,突出表现在地方政府缺少可持续的支柱税种和主体税源、公共服务责任和财力不匹配、地方债务负担压力较大、城市基础设施建设过度依赖土地出让收入等。为解决上述突出矛盾,需要城市基础设施进行必要的城市融资工具创新、财税体制改革、以及土地制度改革等创新,从而打造可持续的城市融资方式。在这个前提下,市政债、房产税、公私合营以及诸多金融创新工具都有可能在探索、规范和扩大的基础上,成为可行的潜在融资方式。
 
 
[信息来源:中国外汇《金融&贸易》2013年第4期 12月1日出版  巴曙松  杨现领]
 
作者单位:巴曙松系国务院发展研究中心金融研究所副所长
          杨现领系华创证券研究所房地产行业分析师
 
 
 
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