自贸港政策应有利于离岸贸易的发展

发布:2017-12-17 16:42 来源: 《中国外汇》2017年第24期 作者:孙艳芳
崔凡认为,自由贸易港的建设需要有顶层设计,也需要循序渐进并结合我国自身国情进行探索。从长远看,自由贸易港政策的最终方向应有利于离岸贸易的发展。

11月10日,国务院副总理汪洋在《人民日报》发表的署名文章《推动形成全面开放新格局》指出,“探索建设中国特色的自由贸易港,打造开放层次更高、营商环境更优、辐射作用更强的开放新高地,对于促进开放型经济创新发展具有重要意义”。那么,如何建设中国特色的自由贸易港?对外经济贸易大学国际经贸学院教授、中国世界贸易组织研究会研究部主任崔凡认为,自由贸易港的建设需要有顶层设计,也需要循序渐进并结合我国自身国情进行探索;从长远看,自由贸易港政策的最终方向应有利于离岸贸易的发展。

对标国际最高水平

对标国际最高水平,除了要对标世贸组织贸易便利化协议、其他一些高水平区域贸易协定的贸易便利化章节之外,还要向香港、新加坡这些自由化和便利化程度很高的自由贸易港看齐。

《中国外汇》:在国务院3月份印发的《全面深化中国(上海)自由贸易试验区改革开放方案》中,明确提出要设立自由贸易港区,对标国际最高水平,实施更高标准的贸易监管制度。所谓国际最高水平的标准是什么?

崔凡:继上海自贸试验区深化方案中提出建设自由贸易港区之后,十九大报告也提出,要“赋予自由贸易试验区更大改革自主权,探索建设自由贸易港”。按照国际上关于自由贸易港或者自由港的定义,无论是世界贸易组织出版的《贸易政策术语词典》还是密歇根大学编纂的《贸易术语》词典,都没有将自由贸易港与一般的自由贸易区、对外贸易区、出口加工区进行明确的区分;世界海关组织的《京都公约》也只有“自由区”的定义,而没有自由贸易港的定义。据此可以说,“自由贸易港”在国际上“无公认法定定义,有约定俗成说法”。例如中国香港、新加坡等地,一般都被认为是自由化水平很高的自由贸易港。因此,如果我们对标国际最高水平,除了要对标世贸组织贸易便利化协议、其他一些高水平区域贸易协定的贸易便利化章节之外,也要向我国香港、新加坡这些自由化和便利化程度很高的自由贸易港看齐。

但也要看到,中国大陆建设自由贸易港还有自己的历史渊源。我国政府最早考虑建设自由贸易港始于1983年。当时,福建省委书记项南向邓小平提出要在厦门探索建设自由港,即“货物自由进出、人员自由往来、货币自由兑换”。后来,虽然国务院同意在厦门“逐步实行自由港的某些政策”,但由于各方面条件的限制,探索自由港建设的“厦门方案”并没有得到落实。11月10日,汪洋在人民日报撰文提到探索建设自由贸易港时指出,“自由港是设在一国(地区)境内关外、货物资金人员进出自由、绝大多数商品免征关税的特定区域,是目前全球开放水平最高的特殊经济功能区”。这是到目前为止,我们能看到的对自由港或者自由贸易港最明确的一个定义。

与我国香港和新加坡等规模较小的单独关税区域不同,中国大陆经济规模巨大,自由贸易港的建设首先需要考虑其与内地的联系和区隔问题。我们建设自由贸易港要学习我国香港和新加坡的经验,也要学习纽约港、伦敦港的经验,更重要的是,还要结合我国自身特点进行探索。

《中国外汇》:按照国际最高水平,上海自由贸易港的主体功能定位是什么?

崔凡:上海目前是世界第一大集装箱港口,可以说是一个世界级的航运中心。但是,与其他自由贸易港相比,在一些方面仍然存在差距。例如上海港国际中转集拼业务占比只有不到10%,与其他知名自由贸易港的50%以上的比例差距很大。考虑到上海与其他自由贸易港的差异性,也许发展到50%的比例有困难,但发展到20%以及更高的比例应该是一个目标。在这方面,相关监管措施的效率和便利化程度提高的空间很大。也就是说,物流向上海进一步集聚还有很大的发展空间。在物流集聚的基础上,自由贸易港的建设应该有利于资金流和信息流进一步向上海集聚,使之成为国际结算中心、订单处理中心和全球贸易的决策中心,吸引世界级的运营商与贸易商在此集聚。自由贸易港的建设,有利于巩固上海国际航运中心的地位,推动上海成为世界级国际贸易中心与国际金融中心。上海自由贸易港作为全球开放水平最高的特殊经济功能区,应该成为中国向全球价值链高端攀升过程中的核心节点。    

顶层设计不可少

在以往自由贸易试验区建设过程中,各地遇到的一个最大困难是地方设计的试验措施与部门监管制度的冲突,且不同部门的监管制度也有不协调的地方。因此,我们需要有国家层面的跨部门协调机制来进行顶层设计。

《中国外汇》:除上海外,浙江、福建、广东等多地都在启动或酝酿探索自由贸易港。您认为自由贸易港建设需要像自贸区那样进行广泛推广和复制吗?

崔凡:自由贸易试验区最主要的功能之一是试验开放措施,形成可复制、可推广的经验。这其中,最重要的一条就是对外资的负面清单管理,即对外资企业设立与变更的普遍备案制与例外审批制。在经过三年试验之后,这一制度在全国范围进行了推广。

自由贸易港的建设一般来说更可能是在保税港区等海关特殊监管区的地域范围内进行,需要有特殊的海关监管措施,并与内地有所隔离。因此,自由贸易港的有些政策是不便复制推广的。自由贸易港的资金自由进出、人员自由进出等方面的政策也具有特殊性,同样不能在内地完全复制推广。但是,我们也不能排除自由贸易港的某些开放政策措施在实施过程中形成的经验,作为内地开放的借鉴。

《中国外汇》:您对自由贸易港建设的建议是什么?

崔凡:自由贸易港的建设需要有顶层设计。在以往自由贸易试验区建设过程中,各地遇到的一个最大困难是地方设计的试验措施与部门监管制度的冲突,且不同部门的监管制度也有不协调的地方(一个部门推出的开放举措,在运行过程中可能因为与另一部门监管制度的不相容而难以落地)。因此,我们需要有国家层面的跨部门协调机制来进行顶层设计。有的专家认为,应该有国家层面的立法。我认为,这是值得考虑的建议。另一个方面,自由贸易港的建设也需要循序渐进并结合我国自身国情开展探索。再有一点,就是需要有风险意识、底线意识。至于我国建设自由贸易港以几个为宜,我认为这还需要进一步研究。我个人倾向于在中西部地区也能够探索建立一个内陆自由贸易港或者无水自由贸易港,以配合“一带一路”倡议,推进欧亚大陆价值链体系的重塑。

自贸港和自贸区各有侧重

自由贸易港主要还是以打造对外开放新高地,吸引物流、资金流与人才集聚为重点;而自由贸易试验区整体上则应以进行政策试验为重点,最终形成可复制、可推广的经验。

《中国外汇》:自由贸易港建成后,是否会弱化自由贸易区的作用?二者的关系如何定位?

崔凡:我国的自由贸易试验区与国际上通常所说的自由贸易(园)区(Free trade zone)或者自由区(Free zone)实际上是有所不同的。国际上自由贸易(园)区或者自由区通常是某种形式的海关特殊监管区,而我国的自由贸易试验区的地域范围一般要大于海关特殊监管区。例如,广东的深圳前海蛇口自贸片区是广东自由贸易试验区的一部分,有28.2平方公里;而其中作为海关特殊监管区进行围网管理的前海保税港区,只有3.81平方公里。

如果我们的自由贸易港在已有的自贸试验区内的保税港区或者综合保税区基础上建设,那么自由贸易港和自由贸易试验区的侧重点还是会有所不同的。自由贸易港主要还是应该以打造对外开放新高地,吸引物流、资金流与人才集聚为重点;而自由贸易试验区则应在整体上以进行政策试验为重点,最终形成可复制、可推广的经验。从目前大多数意见看,自由贸易港的建设还是会在现有自由贸易试验区范围内建设,是自由贸易试验区探索改革开放的内容之一,是在赋予自贸试验区更多改革自主权的基础上进行的,因此不会弱化现有自贸试验区的作用。更值得注意的是,现有不少看法认为,如果自由贸易港通过促进货物资金人员的自由进出,吸引物流、资金流与信息流的集聚,吸引运营商与贸易商等多种服务业态集聚,甚至允许外籍劳工与人才居留就业,那么,现有的海关特殊监管区的地域范围可能难以容纳,因而需要在自由贸易港周边建设过渡区和配套区。如果是这样设计的话,那么自由贸易试验区的围网外区域就是自然的过渡区或者配套区了。综上,自由贸易港的建设与自由贸易试验区的建设并不矛盾,反而可能相互促进。

自贸港政策的最终方向

自由贸易港政策的最终方向应该有利于发展离岸贸易。

《中国外汇》:您认为自由贸易港政策的最终方向应有利于发展离岸贸易,能否对此做一具体阐述?

崔凡:包括我在内的一些研究者认为,自由贸易港政策的最终方向应该有利于发展离岸贸易。这一点不一定是研究界的共识,但我觉得这是一个在自由贸易港建设过程中值得探索的问题。

正如上面提到的,国际上对于自由贸易港与一般自由区的区分并不明确。在研究中,我认为有两点值得注意。第一点是“自由港的商品是否允许在当地消费”。这是在1985年厦门探索建设自贸港时,研究人员提出的自由港和形形色色其他自由贸易区相区别的重要标志。也就是说,允许在自由港区内自由消费免税进口的商品是自由港与其他自由贸易区相区别的一个特征。而这个特征对现有的海关特殊监管区管理体制提出了挑战。

第二点是,本世纪以来自由化水平很高的自由贸易港表现出的一个共同特征,就是离岸贸易规模庞大。新加坡2014年离岸贸易额达到1.35万亿美元,我国香港同年离岸贸易规模也远远超过了其转口贸易,前者为后者的145%。离岸贸易有多种形态,刚才列举的数字指的是离岸贸易中的货物贸易,也叫离岸转手买卖。在这种贸易形态下,离岸贸易商从一国(地区)买入货物,转手卖给第三国(地区)的商人,货物从最初的卖出地直接运输到最终的买入地,不经过离岸贸易商所在的国家或地区。但是,资金流和信息流汇集在离岸贸易商所在的地方。这与通常所说的转口贸易不同:业界以及相关统计中所称的转口贸易的运输是经过转口贸易商所在关境的。所以,转口贸易在海关是有统计的。另外还有一种过境贸易,即运输经过过境地,但是所有权不在过境地发生转移,不在海关统计的进出口范围内。离岸贸易的物流没有经过离岸贸易商所在地,海关不统计;但是资金流经过,所以在国际收支中有统计。发展离岸贸易主要对贸易结算管理体制提出了挑战。

正如前面所提到的,建设一个世界级的国际贸易中心或者国际商务中心,或者是全球价值链的核心节点,我们不仅需要促使物流的汇集,而且要促使资金流与信息流以及商贸人才在这些中心汇集。这是使我们国家在全球价值链中向中高端攀升的题中之义。当今世界的国际贸易中心往往也是离岸贸易中心。

《中国外汇》:目前中国是否具备建设离岸贸易中心的条件?

崔凡:目前,存在四大特点或趋势有利于中国建设离岸贸易中心。一是国际前十大集装箱港口包括香港有七大在中国。物流在国内的集聚有助于资金流与信息流的集聚,而且物流的集聚趋势仍在继续发展,从而为建设离岸贸易中心打下了很好的基础。二是中国目前对外投资的规模在不断扩大(目前官方统计的数据很可能还低估了中国的海外资本存量)。而中国资本在全球的布局,有利于中国企业掌握世界市场信息。三是海外华人华侨的数目庞大,构成了影响面很广的华商网络。由于华商网络相互沟通成本低,掌握大量全球贸易信息,以至国际经济学文献中关于国际贸易交易信息成本的研究,有不少是以所在地区华人数量为指标来进行计算的。第四,中国电子商务发展迅速。特别是跨境电子商务业态与外贸综合服务企业近年来迅速发展,在互联网上进行全球买、全球卖、全球交付,已经不存在技术上的障碍,而是需要政策上的突破。所以,通过建设自由贸易港发展离岸贸易,突破在内地其他地区难以突破的政策障碍,我认为是大势所趋。

当然,建设离岸贸易中心需要循序渐进。就目前而言,把发展过境贸易与转口贸易的政策瓶颈打通,促使物流向我国进一步集聚,巩固我国制造业大国地位,应作为根据我国国情发展离岸贸易的基础。

需要强调的是,中国作为一个大型经济体,与小规模单独关税领土不同,离岸贸易规模相对其他贸易形式比值不会那么大。我国香港2014年离岸贸易出口是港产品出口的94.58倍,而我国内地作为整体不可能有这样大的比值,即使在内地建成了某个自由贸易港,恐怕也不会有这样大的比值。但就绝对规模而言,则应能做得相当大。未来的中国自由贸易港,特别是建立在电子商务发达地区的自由贸易港,离岸贸易的规模完全有可能超过现有的世界离岸贸易中心,而且其发展路径也很可能与现有路径完全不同。

另外,国内离岸贸易研究的文献中还有一个“准离岸贸易”的概念。其是指出口商位于从事离岸贸易企业的境内,但位于自贸区外,进口商位于境外,货物直接由境内区外运至境外,资金流和信息流则由区内的贸易服务提供商控制的贸易方式。如果把这种“准离岸贸易”也计算到离岸贸易中,我国未来的自由贸易港的离岸贸易规模会更大。特别是在目前的政策环境下,纯离岸贸易的发展还存在很多障碍,而发展这种“准离岸贸易”,同样有利于打造国际贸易中心。

《中国外汇》:在对自由贸易港建设的讨论中,许多观点认为,要服务好离岸贸易和海外投资,就必须要发展离岸金融,您对此是如何认识的?

崔凡:撇开避税港类型的离岸金融中心,目前具有实质性交易基础的世界级国际贸易中心,大多也是离岸金融中心,既有像我国香港和新加坡这样的小型单独关税领土,也有伦敦、纽约这样的大国经济中心。对于中国发展离岸金融的必要性和利弊,学术界一直存在广泛的争议,有必要做进一步的研究。我关注离岸金融的主要原因来自于我对离岸贸易的关注。离岸贸易最初是业界包括一些大型央企在实际业务发展中开始关注的一个问题,随后也得到了一些地方政府的关注。我们检索到的第一个在政府文件中提到发展离岸贸易的是宁波,时间是2010年。之后,这一问题逐渐得到研究界越来越多的关注。企业与地方政府发现,发展离岸贸易最大的障碍来自于支付结算问题和税收问题,且对于在中国的国内企业来说,前者的阻碍作用甚至大于后者。由于上海可以使用的FT即自由贸易账户在其他地区迟迟得不到推广,贸易商大多借助OSA,即离岸账户进行交易。没有高度自由的资金进出保障,不仅离岸贸易,甚至转口贸易也很难发展起来。

所以我们在讨论自由贸易港建设中的离岸金融时,可不必先去讨论是否在区内吸纳美元存款、发行美元债券这些问题,而是首先关心采用一种什么样的,有别于目前国内监管制度设计的离岸账户或者其他形式,来实现资金在自由贸易港的自由进出。目前的离岸账户,既不充分自由,也没高效管住,存在大量的逃税、逃汇的漏洞,以致在监管实践中只能不断收紧。这是无法适应建设自由贸易港的要求的。虽然我们的经常项目在制度上是自由的,但是贸易结算管理的具体要求仍然有不够便利的地方。例如在《关于进一步促进贸易投资便利化完善真实性审核的通知》(汇发〔2016〕7号)第五条规定,“同一笔离岸转手买卖业务应在同一家银行网点采用同一币种(外币或人民币)办理收支结算”。这一规定对防止通过虚假贸易实施贸易融资套利很有必要,但同时也限制了真实的离岸转手买卖的业务空间。另外,近年来迅速发展的跨境电商的业务模式呈碎片化,大量业务是以小包形式按照个人物品方式进出境,因此在进行贸易结算时会受到个人结汇额度的限制。这使许多跨境出口电商转而大量使用非正常结汇渠道,有的只能将外汇留存香港等境外地区。诸如此类的问题,我们是否可以通过建设自由贸易港探索解决的办法呢?

今后,在自由贸易港提高资金进出自由度的可能途径有两个:一个是改善现有的FT账户制度,并加以推广;另一个,是改造、升级现有的OSA账户制度,使之更为便利。但从目前的情况看,在没有出台更为系统的改革举措之前,要实现这两者都存在一定的困难。更为理想的选择是,在自由贸易港实现充分的资本项目自由化,同时对离岸转手买卖结算的币种限制,以及对跨境出口电商按个人物品方式开展的贸易的结汇金额限制予以放开。

《中国外汇》:目前,基于频繁贸易融资套利的虚假贸易问题一直无法消除,而自由贸易港又要求高度自由。对此,监管政策应如何把握自由与监管的平衡?

崔凡:目前出现的基于频繁贸易融资套利的虚假贸易问题,在资金通道完全被管制的阶段是不会发生的,而在资金完全自由流动的阶段实际上也不太可能发生,因为后者的套利窗口会被资金流动本身迅速关闭。因此,它可能只是在目前我们资金流动自由化和人民币国际化改革过程中的一个阶段性现象。在全国范围内尚难以全面迅速推进相关改革的情况下,如果出于对宏观经济风险底线的把控,在自由贸易港里面推进资本项目自由化和人民币国际化改革,可能是一个不错的途径。这既可以做到有效防控风险,也能够为今后全国的进一步改革积累经验。

从自由贸易试验区目前的发展看,在外商投资体制改革方面,成效最为明显,在贸易便利化方面也有许多进展;但在海关特殊监管区内真正实现“一线放开、二线管住、区内自由”方面,则有待关检的进一步协调。在金融改革方面,自贸试验区也取得了不小的成绩,但也仍有大量的改革设计目标尚未实现。十九大在目前提出“探索建设自由贸易港”,是对相关监管制度提出的更高要求,本身也是深化改革、扩大开放的一个强有力的推力。如何在自由贸易港建设中实现高度自由、高效监管、守住底线、控制风险,我们还需要不断摸索、广泛讨论、细致研究。

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