3号文解读：疏通内保外贷资金回流渠道
1月26日发布实施的《关于进一步推进外汇管理改革完善真实合规性审核的通知》（汇发〔2017〕3号，以下简称“3号文”），在资本项目外汇管理方面，调整了长期以来困扰境内机构的国内外汇贷款结汇及内保外贷资金回流等政策，规范和完善了境外直接投资和境外放款的管理，旨在促进贸易投资便利化，支持实体经济和外贸出口，防范跨境资金流动风险。
关于货物贸易出口背景的国内外汇贷款结汇问题
国内外汇贷款结汇政策的沿革
一是国内外汇贷款不得结汇政策的由来。2002年12月，外汇局发布《关于实施国内外汇贷款管理方式改革的通知》（汇发〔2002〕125号，以下简称“125号文”），规定从2003年1月1日开始，除出口押汇和打包贷款外的国内外汇贷款不得结汇。
二是国内外汇贷款结汇政策的收紧。2004年5月，国家发改委、人民银行及银监会联合发布《境内外资银行外债管理办法》，明确除出口押汇外的国内外汇贷款均不得结汇，即只有在企业出口后银行办理的贸易融资才可以结汇。
三是国内外汇贷款结汇政策的调整。2012年8月1日推出的货物贸易外汇管理改革，在政策层面有所松动，非买断型的出口贸易融资无须划入国内外汇贷款账户，可进入结算户后办理结汇。
四是国内外汇贷款结汇政策的进一步放宽。2017年元月，3号文将国内外汇贷款结汇的范围从出口后调整到出口之前；但规定限于货物贸易出口项下的国内外汇贷款，且原则上不得购汇还贷，即货物出口前银行发放的外汇贷款可以办理结汇。
国内外汇贷款部分可结汇政策的意义
3号文放开的国内外汇贷款结汇，实质上是指出口前的外汇贷款结汇，企业可以根据本外币利率、人民币汇率等决定是借入外币贷款结汇还是直接借入人民币贷款。在这一政策下，如果外汇贷款利率具有优势且人民币汇率相对稳定，企业将可以选择办理货物贸易出口项下的国内外汇贷款结汇。这不仅有利于降低企业融资成本、促进货物贸易出口，也有利于增加结汇量，降低结售汇逆差。此外，由于放开的只是与货物贸易出口直接相关的外汇贷款结汇，总量有限，因而对货币政策及人民币贷款的替代影响有限。
政策操作层面存在的问题
一是银行如何判断国内外汇贷款背后的贸易真实性。银行办理国内外汇贷款结汇时，如此时货物尚未出口，企业只能提供贸易出口合同，银行是否可只凭出口合同就办理外汇贷款的结汇？货物贸易出口的真实性如何确认？事后是否还要核实出口报关单和发票等真实性凭证？
二是外汇贷款结汇所得人民币资金要不要监控其是否用于出口支出？人民币资金是否一定要用于采购出口货物所需材料或人工费等支出？是否每笔结汇用途都要与出口货物的相关支出一一对应？
三是企业不购汇，而是以自有外汇如资本金、资产变现收入等外汇资金偿还已结汇的国内外汇贷款，可否办理？以债务性质的资金如外债或国内外汇贷款还贷可否办理？
四是如果企业因不可抗力等合理原因出口未收汇，可否购汇偿还国内外汇贷款？如果可以，购汇还贷是否需外汇局核准？
五是如果不是出口贸易融资名义的国内外汇贷款，而是普通流动资金外汇贷款，可否办理结汇？
六是125号文允许出口押汇办理结汇，但并无购汇还贷的限制。那么3号文实施后，是否要按照3号文管理口径对125号文办理结汇的国内外汇贷款购汇还贷进行管理？
七是如果国内外汇贷款采取意愿结汇制，外汇贷款结汇所得人民币资金是否要进入专户（如结汇待支付户）存放，以便监控资金用途？
完善管理的几点建议
为确保具有货物贸易出口背景的国内外汇贷款结汇政策能发挥作用，有效防范无货物贸易出口背景的外汇贷款结汇，建议在操作层面进行如下规范：
一是关于出口贸易真实性的核实问题。有两个管理方案可选择：方案一是不必逐笔核实企业是否存在相应的出口贸易关单，只要企业具有贸易出口收汇的历史记录，且使用结算户资金归还国内外汇贷款即可。此管理方式的优点是简便易行，但难以避免无货物贸易出口背景的外汇贷款结汇。此外，由于结算户也存在服务贸易等其他形式经常项目收入的资金，实际上也难以管控企业是否用货物贸易出口收汇资金还贷。方案二是逐笔核实货物贸易出口的真实性，区分出口后、出口前的外汇贷款结汇，并实施不同的管理。对于出口后的贸易融资结汇，继续执行经常项目管理的相关要求，即出口贸易融资可进入结算户直接结汇；而出口前的国内外汇贷款，均需先进入国内外汇贷款账户并按规定办理结汇。企业办理结汇申请时，要向银行说明是出口前还是出口后的外汇贷款结汇，如为出口前的外汇贷款结汇，须说明计划出口货物的时间及金额，并提供出口合同或订单等材料，银行做好电子台账记录。特别是对出口前的外汇贷款，由于没有报关单，在结汇环节难以审核贸易真实性，所以事后银行还须要求结汇企业提供报关单等证明货物贸易真实性的材料，并验证关单的真实性和唯一性。对于事后不能按时提供关单等证明材料的，要求企业做出书面说明，银行将企业的异常情况报告外汇局。
二是外汇贷款资金用途问题。建议结汇所得资金可用于符合资本项目规定的支出，不必限于货物贸易出口合同项下的材料采购、人工费用等支出。因为如果让企业对人民币资金严格加以区分，并一一对应每个出口合同下的采购费用、管理费用和人工支出，在实际操作中是很难做到的。鉴此，建议国内外汇贷款所得人民币资金的支出，只要在外汇局《关于改革和规范资本项目结汇管理政策的通知》（汇发〔2016〕16号文，以下简称“16号文”）规定的范围内，均可办理。国内外汇贷款可以采取支付结汇或意愿结汇两种方式：支付结汇所得人民币资金可以直接支付交易对手；意愿结汇所得人民币资金须进入结汇待支付账户，以便监控人民币资金的实际用途。
三是对企业使用自有外汇偿还已结汇的外汇贷款的范围加以明确。如果企业贷款已到期，但出口尚未收汇，应明确允许企业的资本金、结算户内的外汇资金可用于还贷，但国内外汇贷款及外债资金均不得用于还贷。原因是，如果国内外汇贷款及外债均可以购汇偿还，企业使用国内外汇贷款或外债还贷后，再购汇偿还外币债务，即可规避用于结汇的国内外汇贷款不得购汇的政策限制。
四是建议无论是贸易融资还是一般流动资金贷款，只要是存在货物贸易出口背景的，均可以办理结汇。
五是对于无经常项目收入或其他自有外汇资金归还已结汇的国内外汇贷款而需要购汇偿还的，也可以采取两个管理方案：方案一是银行分行集中汇总分支机构需要购汇还贷的情况以及原因，事前报外汇局备案，尔后才能办理购汇还贷手续；方案二是分行可以在审核企业无出口收入资金还贷需要购汇的真实性合理性后，先行办理购汇还贷，事后按月汇总分支机构购汇还贷情况集中向外汇局备案，外汇局再对购汇企业进行核查和检查。
六是从保持政策统一性的角度考虑，建议规定出口之前或之后的贸易融资，原则上均应以出口收汇资金偿还，即要求贸易融资的自偿性。
关于部分放开内保外贷资金的回流问题
内保外贷资金回流政策的沿革
一是内保外贷主债务资金不得回流境内的由来。1997年外汇局发布的《境内机构对外担保管理办法实施细则》（〔97〕汇政发字第10号）第四十六条第五款明确了“境外被担保人不得将担保人为其债务担保项下的资金调入境内使用”，这是法规第一次明确内保外贷资金不得回流境内。其主要原因是，担保项下境外主债务资金以债权或股权方式直接或间接调回境内，其经济效果等同于境内担保人直接借外债。如果是以债务形式调回资金，相当于增加境内机构的直接外债；如果是以股权投资形式调回，则相当于境内机构用间接外债资金为“外国股权投资”提供资金来源，不符合吸引真金白银的利用外资目标，且存在将不还本、不保证红利的“外国股权投资”改变为事实上的对担保项下境外债权人的“固定回报项目”的风险。在当时对境内机构直接借外债实行严格管理，内资企业举借外债均需要核定指标的情况下，有必要采取此项限制，以确保内保外贷项下这种“间接外债资金”主要用于境外项目的投资（形成境外资产），从而减少对国际收支平衡、境内结售汇的干扰和影响，保证直接外债管理政策的有效性。
二是对内保外贷主债务资金回流限制政策进行微调。在2014年6月1日实施的《跨境担保外汇管理办法》（汇发〔2014〕29号，以下简称“29号文”）及其实施细则中，虽仍然明确规定未经外汇局批准，债务人不得通过向境内进行借贷、股权投资或证券投资等方式，将担保项下主债务资金直接或间接调回境内使用，但允许经外汇局批准的担保项下的主债务资金调入境内使用。这为担保资金回流境内留下了政策余地。在3号文发布前的两年多时间里，有的分局已通过个案业务集体审议的方式批准担保项下主债务资金以外债方式调入境内使用。
三是此次3号文明确允许内保外贷主债务资金以借贷或直接投资的方式调入境内使用。此前29号文中列举的对以下四类回流方式的政策限制均暂停执行，包括但不限于以直接投资或外债方式回流、收购境外公司股权而标的公司主要资产在我国境内的间接回流、以预付货款方式向境内进行支付的回流和内保外贷资金用于借新还旧、而旧贷款曾经直接或间接的回流。但3号文仍未放开对证券投资性质的回流。
开放内保外贷资金回流境内的意义
3号文放开的内保外贷主债务资金以借贷或直接投资方式调入境内使用，在此前的实际业务中存在相当旺盛的需求，但却受到诸多限制，如：主要资产在我国境内的境外上市公司，基本上不能为其私有化办理内保外贷融资；境内子公司为境外母公司境外融资提供担保，如果所融资金以直接投资方式回流，则其担保不能登记；境外公司向境内支付预付款属于经常项目范畴，但内保外贷的预付款方式回流符合一定条件的也被纳入禁止范围等等。3号文实施后，上述不得回流的内保外贷资金，均可以合规地进行办理，放开了长期以来一些被限制的担保行为，满足了企业的合理需求。从政策层面看，放开内保外贷资金的回流也有利于促进境外资金的合规流入及结汇，符合当前跨境资金流动的政策导向。
政策执行中的问题及管理建议
一是境外主债务资金用于境外股权并购的，被收购企业主要资产在我国境内，但收购标的公司的股东为我国境内企业或个人，此类担保的间接回流是否可以放开，银行是否可以直接办理担保？
笔者认为，尽管政策放开了境外股权并购的回流，但内保外贷的其他合规性要求并未松动。如果上述收购标的企业的股东为我国境内主体，但境内主体却未办理境外投资外汇登记，则不得办理此类间接回流性质的内保外贷。
二是内保外贷资金回流是否仅包括新发生的回流？对于之前已发生过回流的交易，现在通过内保外贷进行旧贷款的置换或收购外资企业中的外方股权是否可办？
笔者认为，内保外贷资金用于借新还旧，而旧贷款曾经直接或间接回流境内的，如果旧贷款是以证券投资方式回流过的，仍不得办理；除此之外的以其他用于合法收购境外公司股权、预付款方式回流的，以及曾以外债或FDI形式回流的均可以办理。
三是内保外贷履约是否可以使用反担保人或申请人的质押资金？一些银行基于反担保人的存款质押出具保函，并将内保外贷业务视为低风险业务，放松合规性管理要求。在履约时，使用反担保人或申请人的质押款购汇对外支付。
为防范内保外贷履约引发的跨境资金异常流动风险，可以考虑规定银行内保外贷履约时须先使用自有资金，而后再追索反担保人或申请人。质押资金与履约资金币种不一致涉及结售汇的，可以在以下两个方案中选择：一是要求银行办理履约款结售汇事先报外汇局核准；二是银行可以自行办理结售汇，纳入银行自身结售汇头寸管理，并按月将此类履约后结售汇情况报送外汇局，由外汇局进行事后核查或检查。
四是建议明确银行内保外贷项下的担保币种与履约币种必须保持一致。
五是放宽境外发债的主体资格要求。按照29号文的规定，境外发债主体必须是境内机构直接或间接持股的公司；但在实际业务中，母公司境外发债由子公司提供担保，发债资金调入境内使用存在一定需求，且其需求具有合理性。建议放宽境外发债的主体资格要求，如发债资金调入境内使用，境内企业可以为境外母公司或关联企业提供担保。
加强境外投资的真实性合规性审核
境外投资政策演变
起步阶段。1989年发布的《境外投资外汇管理办法》、1990年发布的《境外投资外汇管理办法实施细则》以及1993年发布的《境外投资外汇风险及外汇资金来源审查的审批规范》是我国早期对境外投资外汇管理的主要规定。这三部法规确立了我国境外投资外汇管理的基础，明确了境内机构向主管部门申请境外投资项目前，应先经外汇局的投资主体资格审查、投资外汇风险审查和投资外汇资金来源审查，并需通过审查且在境外项目批准后，才能在外汇局办理境外投资外汇登记，并凭外汇局的核准件在银行办理对外投资款的汇出手续；同时，要求境外投资资金须是境内投资者的自有外汇，且须先在指定账户缴存境外投资利润汇回保证金。此后，根据《国务院关于取消第一批行政审批项目的决定》（国发〔2002〕24号），外汇局取消了境外投资外汇风险审查和汇回利润保证金等行政审批事项，并陆续发文逐步简化了对境外投资外汇资金来源的审查手续，包括《关于简化境外投资外汇资金来源审查有关问题的通知》（汇发〔2003〕43号）、《关于退还境外投资汇回利润保证金有关问题的通知》《关于进一步深化境外投资外汇管理改革有关问题的通知》（汇发〔2002〕120号）、《关于扩大境外投资外汇管理改革试点有关问题的通知》（汇发〔2005〕35号）、《关于调整部分境外投资外汇管理政策的通知》（汇发〔2006〕26号）、《关于下放境外投资外汇资金来源审查权限的通知》（汇发〔2007〕47号）等文件。此外，2005年外汇局还制定了《境内居民通过境外特殊目的公司融资及返程投资外汇管理有关问题的通知》（汇发〔2005〕75号文），对境内居民个人的境外投资外汇登记进行了规范。
调整阶段。2009年，外汇局发布了《境内机构境外直接投资外汇管理规定》（汇发〔2009〕30号）及《关于境内银行境外直接投资外汇管理有关问题的通知》（汇发〔2010〕31号）两个文件，对境内非银行机构境外投资外汇管理政策进行了适当调整，对银行的境外投资外汇管理进行了规范。其中对境外投资外汇政策调整的主要内容包括：彻底取消境内机构境外投资的外汇资金来源审查，境内机构可以使用自有外汇、国内外汇贷款及人民币购汇资金等进行境外投资；对境外投资从审批制调整为登记制，外汇局根据商务部门的境外投资批复在外汇业务系统中登记境外投资额等有关情况，银行根据外汇局系统中登记的金额汇出投资款，资金汇出无须外汇局再次核准。
改革创新阶段。主要涉及三项政策：一是中国人民银行于2011年元月发布的《境外直接投资人民币结算试点管理办法》（中国人民银行2011年1号公告），明确了人民币境外投资的管理要求，并保持与外汇境外投资管理规定的协调和统一。二是外汇局于2012年发布的《关于进一步改进和调整直接投资外汇管理政策的通知》（汇发〔2012〕59号），取消了境内机构向境外汇出境外投资前期费用的核准，银行可根据外汇局系统中的登记信息为境内机构办理前期费用的购付汇。三是外汇局于2014年发布的《关于进一步改进和调整资本项目外汇管理政策的通知》（汇发〔2014〕2号文），涉及的内容包括：放宽境外投资前期费用汇出管理，规定境外投资前期费用累计汇出金额不超过300万美元且不超过中方投资总额15%的，境内机构凭营业执照和组织机构代码证在外汇局办理前期费用登记即可；超出上述标准的，须提交其已向直接投资主管部门报送的书面申请以及参与境外投标或并购等直接投资项目的真实性证明材料。
简政放权阶段。2014年，外汇局发布《关于境内居民通过境外特殊目的公司境外投融资及返程投资外汇管理有关问题的通知》（汇发〔2014〕37号），取代了2005年的75号文，进一步规范了居民个人境外融资并返程投资的管理要求。为适应简政放权的需要，外汇局还于2015年发布了《进一步简化和改进直接投资外汇管理政策的通知》（汇发〔2015〕13号文，以下简称“13号文”），将境外直接投资外汇登记环节下放给银行直接办理；同时，保留了境内居民境外设立特殊目的公司返程投资的补登记，以及超标准的前期费用登记的要求。
3号文进一步完善了境外投资真实性合规性审核。3号文规定：在境外投资外汇登记环节，除企业需向银行提供规定的相关材料外，银行还要审核企业境外投资的董事会决议或合伙人决议；在境外投资资金汇出环节，银行须审核与资金用途有关的合同或其他真实性证明材料，并按照实需原则汇出投资款。此外，3号文还要求，无论是登记还是投资资金汇出环节，银行均要按照展业原则进行真实性合规性审核。
完善真实性合规性审核的意义
根据13号文等文件的规定，企业在银行办理境外直接投资外汇登记时，须提供境外直接投资外汇登记业务申请表、营业执照及组织机构代码证、境外投资批准证书等材料。3号文没有改变上述境外投资外汇登记和资金汇出仍在银行直接办理的程序，只是在登记环节增加了企业境外投资的董事会决议，在资金汇出环节增加了用途合同等真实性证明材料，旨在进一步完善境外投资外汇业务的真实性和合规性审核，促进境外投资外汇业务的有序开展。这并非是境外投资外汇管理政策的倒退，更不是走资本管制的老路。
3号文体现了我国推进对外投资管理“简政放权、放管结合、优化服务”的改革方向，也表明了外汇局支持国内有能力、有条件的企业开展真实合规的对外投资活动，参与“一带一路”共同建设和国际产能合作，促进国内经济转型升级，深化我国与世界各国的互利合作的态度。但同时，3号文也关注到了在房地产、酒店、影城、娱乐业、体育俱乐部等领域出现的一些非理性对外投资的倾向，以及大额非主业投资，有限合伙企业对外投资，“母小子大”、“快设快出”等类型对外投资中存在的风险隐患，在推进对外投资便利化的同时，更加强调防范对外投资风险，完善和规范市场秩序，促进对外投资健康有序发展，保持国际收支基本平衡。
实施本外币全口径境外放款管理
境外放款管理政策沿革
初期的境外放款管理规定。2004年，外汇局发布的《关于跨国公司外汇资金内部运营管理有关问题的通知》（汇发〔2004〕104号）是第一部关于境内机构境外放款的规范性文件。此文规定，境外放款资金来源必须是自有外汇资金如资本金及结算户资金，中资跨国公司境外放款余额不得超过其净资产的20%，外资跨国公司境外放款余额不得超过其上一年度对外国投资者已分配未汇出利润与外国投资者按投资比例享受的企业未分配利润之和。此外，文件还对境内外成员公司数量、对外投资额、外汇应收款比例、所有者权益、净总资产比例等设置了一定要求。
规范阶段。2009年，外汇局发布《境内企业境外放款外汇管理有关问题的通知》（汇发〔2009〕24号），对境外放款的管理与统计监测进行了规范。文件规定，借款人为放款人在境外合法设立的全资企业或参股企业，境外放款余额不得超过放款人所有者权益的30%，且不得超过中方协议投资额，放款额度有效期为2年，放款人可使用自有外汇资金、人民币购汇对外放款，企业可凭外汇局境外放款核准文件，在银行开立境外放款专用账户并办理资金汇兑。
调整阶段。2012年6月，外汇局发布《关于鼓励和引导民间投资健康发展有关外汇管理问题的通知》（汇发〔2012〕33号），规定除了自有外汇资金外，还可以使用国内外汇贷款对外放款；同时，取消了境外放款资金购付汇及汇回入账的核准，境内机构在外汇局办理境外放款额度登记后，可直接在银行办理境外放款。2012年12月，外汇局发布《关于进一步改进和调整直接投资外汇管理政策的通知 》（汇发〔2012〕59号），放宽了境外放款资金的来源，允许境内主体以国内外汇贷款对外放款；允许外资企业向境外母公司放款，放款额度不得超过外国投资者已分配利润未汇出部分以及按投资比例享有的未分配利润之和。
改革创新阶段。主要有两个法规：一是2013年中国人民银行发布的《关于简化跨境人民币业务流程和完善有关政策的通知》（银发〔2013〕168号文），启动了人民币境外放款业务。该文明确了境外放款必须在企业集团内部办理，由一家成员机构行使地区总部或投资管理职能的境内非金融机构，以资金池模式开展人民币境外放款；放款利率、期限和用途由借贷双方协商确定。二是外汇局2014年元月发布的《关于进一步改进和调整资本项目外汇管理政策的通知》（汇发〔2014〕2号），放宽了境外放款的条件。该文允许境内机构向境外子公司或母公司之外的关联公司放款，超过放款人净资产30%的境外放款可经外汇局集体审议后办理，并取消了境外放款额度2年有效期的规定。
本外币境外放款一体化管理阶段。2016年11月29日，中国人民银行发布《关于进一步明确境内企业人民币境外放款业务有关事项的通知》（银发〔2016〕306号），对境外放款实施本外币一体化的宏观审慎管理，规定：企业境外放款余额上限=最近一期经审计的所有者权益×观审慎调节系数。其中宏观审慎调节系数为0.3，即境外放款余额不得超过放款人净资产的30%。但对人民币境外放款仍提出了一些与外币境外放款不同的要求，如：放款人应注册成立1年以上，与借款人之间应具有股权关联关系；放款人不得使用个人资金向借款人进行境外放款，不得利用自身债务融资为境外放款提供资金来源；放款利率必须大于零；放款期限原则上应在6个月至五年内，超过5年（含5年）的应报当地人民银行分支机构进行备案；境外放款展期不得超过一次；境外借款人的经营规模与借款规模要相适应，境外放款用途具有真实性和合理性等。
实施全口径境外放款管理的意义
2009年启动跨境贸易人民币结算业务试点之后，人民币国际化拉开了序幕。2013年启动人民币境外放款业务以来，并没有设置额度限制，只是要求境外借款人须是借款人的关联公司；同时也没有资金用途方面的管理要求，导致境内人民币资金可以轻易地通过人民币境外放款通道流出境外，甚至出现有些年份人民币境外放款余额远超外币境外放款的情况。由于对人民币境外放款资金在境外如何使用缺乏有效监控，因此很难避免其被用于汇率、利率的投机套利等不当交易。
为保持人民币与外币境外放款管理政策的一致性，形成管理合力，3号文重申了306号文有关境外放款的管理要求，对本外币境外放款实施宏观审慎管理框架下的统一额度管理。这有利于促进本外币境外放款的有序规范开展，消除利用本外币境外放款管理政策的差异进行监管套利的空间，防范投机资金通过境外放款通道实现跨境资金流动。
政策有待完善之处
3号文发布后，本外币放款的管理要求并未完全统一，外币境外放款在借款人资格、放款的资金来源、放宽期限、展期次数、资金用途等方面与人民币境外放款仍存在一些差异。这就给企业根据本外币政策不同的宽松程度和对自身的利害关系来选择境外放款的币种提供了监管套利的空间。对此，可以考虑今后通过对外发布统一境外放款条件的规范性文件或操作指引来加以规范。
（本文仅代表作者个人观点）
