作为全球第二大经济体，我国对外开放已经站在新的起点上，必须以更高水平、更宽领域、更多层次的对外开放引领改革与发展。建立自由贸易试验区是其中一项战略性举措。

 

2014年底，国家批准新设广东、福建、天津自由贸易试验区，并对上海自贸区进行扩区。此举标志着我国对外开放在广度、深度及力度上都有了新突破。国务院印发的自由贸易区总体方案，要求四大自贸区要当好中国改革开放排头兵、创新发展先行者，同时紧密围绕国家战略，积累可复制、可推广的经验和成果。2015年4月21日，新设的三个自贸区同时挂牌，中国自贸区建设步入新阶段。

 

打造区域特色

 

作为自贸区建设的牵头部门，商务部曾公开对外表示，三个新设自贸区将能够与上海自贸区形成对比试验、互补试验，共同验证制度创新推广的可行性，以建设更多改革开放的试验田。新设自贸区将复制上海自贸区的成功经验，并在事中事后监管、投资管理制度、贸易监管、金融制度等领域进行改革创新。与上海自贸区相比，新设的自贸区既复制推广了上海自贸区的经验，也有各自不同的定位，将努力打造区域特色。

 

一是统一、透明、高效的事中事后监管。扩大开放与加强监管是确保自贸试验区成功运行的两个轮子。目前，三个新设自贸区与上海自贸区均使用统一的负面清单管理模式和外商投资国家安全审查试行办法，但在事中事后监管和行政管理体制改革上，三个新设自贸区既要吸收上海成功经验，也要加大各自的制度创新力度。

 

2013年以来，上海自贸区以转变政府职能为核心，加强体制机制建设，健全社会信用体系制度，初步建立了信用奖惩机制，以及信息共享和综合执法制度，建设起覆盖34个部门的信息共享平台，还建立了企业年度报告和经营异常名录制度。扩区后的上海自贸区将根据国务院的要求，在12个重点领域加快完善事中事后监管制度，包括探索完善开放条件下的专业监管方式，以及行政公开透明制度、公平竞争制度和权益保护制度。

 

三个新设自贸区的方案中列明了深化行政体制改革，推进政府管理转向事中事后监管，健全社会信用体系、建立综合执法机构，以及鼓励社会力量参与市场监督等内容，但由于三个自贸区的发展方向和功能定位存在一定差异，有关事中事后监管不仅要协调一致，也要各有侧重。如广东自贸区横琴片区率先设立由澳门特区前任特首、全国政协副主席何厚铧任首席顾问的“横琴专家委员会”，下设战略研究组、经济贸易组、区域发展组、法律咨询组，就横琴片区支持澳门经济多元化展开相关工作。这种聘用港澳特区社会人士参与园区治理的制度化安排，有其特殊性，对推进社会共治、优化行政管理体制有很好的示范作用和引领作用。天津自贸区方案中明确提出服务京津冀协同发展的战略，其先行先试经验要率先在京津冀地区复制推广，然后再向全国推广。基于此，近期河北提出要将天津自贸区部分试验政策延伸至唐山、曹妃甸等地，对应的事中事后监管制度以及政府部门职能调整必须跟上。这或许会影响到天津自贸区行政体制改革与京津冀区域行政格局的对接。

 

二是构筑安全、多元、便利的开放型金融体系。资本账户开放、人民币国际化等，是自贸区探索的重点任务，也是国内外关注自贸区进展的重要标志。总体上看，三个自贸区金融开放的广度、深度与上海自贸区存在一定落差。2013年以来，上海自贸区基本形成了以探索资本项目可兑换和金融服务业全面开放为主要内容的金融制度创新框架体系，建立了本外币一体化运作的自由贸易账户体系，推出了“国际能源交易中心”、“国际金融资产交易中心”等平台，上海证交所、中国金融期货交易所等机构将在自贸区内设立面向国际的交易平台。扩区方案中，进一步要求“加大金融创新开放力度，加强与上海国际金融中心建设的联动”。就整体金融开放试点而言，三个自贸区部分汲取了上海的经验，包括深化外汇管理改革，允许区内企业个人按规定投资于境内外证券期货市场，促进跨境投融资便利化和资本项目可兑换先行先试等。

 

此外，就金融市场建设而言，新设自贸区将在特定区域、业务和机构准入方面较上海先行一步，体现了各自的特色与优势。广东自贸区面向港澳，其前海及横琴片区在开展与港澳金融合作方面，远远领先于其他自贸试验区。其方案中提出，“允许符合条件的外国金融机构设立外商独资银行，符合条件的外国金融机构与中国公司、企业出资共同设立中外合资银行”，支持港澳企业参与区内商品期货交易、保险、基金、风险投资等业务。这些举措的落地，将为粤港澳三地的金融经济合作注入新的动力，并为香港稳固其国际金融中心地位提供有力的支撑。

 

福建自贸区金融开放内容少于其他自贸试验区，但在两岸金融合作方面优势明显。其方案中明确，要“为区内台资法人金融机构在大陆设立分支机构开设绿色通道，支持在区内设立两岸合资银行，放宽台资金融机构参股区内证券基金机构股权比例（对合资基金管理公司的持股比例可超过50%），允许新设两家两岸合资的全牌照证券公司，允许区内金融机构投资符合条件的台湾金融产品等，支持厦门两岸区域性金融服务中心建设等”。这些举措将为深化两岸合作、促进经济金融发展创造条件。

 

天津自贸区则充分赋予租赁业发展的金融创新功能。在金融租赁业务、平台、海外融资，以及大型设备融资租赁等方面进行先行先试，明确要建设国家租赁创新示范区，为境内外金融资源更好地用于促进实体经济发展、带动装备制造出口、技术设备引进再创新、满足国内产业升级需要等，开辟了新的空间。事实上，近年来天津自贸区中的天津港片区（东疆保税港区）在租赁服务方面大胆探索，已具备了较好的发展条件。

 

塑造双向开放格局

 

与2013年启动上海自贸区相比，新设的三个自贸区和扩区后的上海自贸区不仅仅是空间和地域大幅增加，更重要的是更加注重产业升级、科技创新、社会发展和区域合作。如扩区后的上海自贸区新增约90平方公里（包括金桥开发片区和张江高科技片区），将深化科技创新体制机制改革，建设具有全球影响力的科技创新中心，同时推进贸易监管制度创新，鼓励企业参与“自主报税、自助通关、自动审放、重点稽核”等监管制度创新试点，探索长三角区域国际贸易“单一窗口”建设，发挥对长江经济带的辐射带动效应。

 

广东自贸区战略定位是打造粤港澳深度合作示范区，21世纪海上丝绸之路重要枢纽。为此，在下属片区着力发展以生产性服务业为主的现代产业，建设国际性枢纽港，大力发展文化教育和国际商务服务等。在金融、交通航运、商贸服务、专业服务、科技服务等领域推进粤港澳服务贸易自由化，为吸引港澳企业和人才进驻，在出入境、生活待遇、社会保障、车辆进出等方面给予港澳个人以更加便利的安排。同时，积极扩大对内开放，增强自贸试验区的辐射带动功能，打造泛珠三角区域发展综合服务区，鼓励内地企业、个人通过自贸区与港澳地区企业合作，乃至“走出去”开展全球投资合作。

 

天津自贸区战略定位重点是打造成为京津冀协同发展高水平对外开放平台，面向世界的高水平自由贸易园区。为此，其下属的天津港、天津机场、滨海新区三个片区重点发展航运物流、金融创新等现代服务业，以及航空航天、装备制造业、新一代信息技术等高端制造业。相对于其他自贸区，天津自贸区更加突出口岸资源整合和服务辐射功能，拟实施启运港退税政策，推动津冀两地港口一体化，依托产业转移引导基金促进京津冀产业协同发展，加强三地交易市场互联互通，推动区域金融市场一体化，建设教育国际化综合改革试验区等。这些区域合作的重大举措，将为天津自贸区推动京津冀地区协同发展、扩大对内对外开放创造条件，推进我国北方地区改革开放和经济发展。

 

福建自贸区战略定位是形成两岸合作示范区，建设21世纪海上丝绸之路核心区。为此，福建自贸区下设的平潭、厦门、福州片区突出与台湾的多层次产业合作，并赋予更具突破性的服务开放、社会管理新措施。比如允许持台湾地区身份证明文件的自然人到自贸区内注册个体工商户，无需经过外资备案，探索推动两岸社会保险等方面对接，将台胞证号管理纳入公民统一社会信用代码管理范畴，探索台湾专业人才在区内行政企事业单位、科研院所等机构任职；推动实施两岸机动车辆互通和驾驶证互认。

 

此外，三个自贸区和扩区后的上海自贸区也享有一些财税优惠政策，包括按规定申请实施境外旅客购物离境退税政策，对促进贸易的选择性征收关税，研究完善适应境外股权投资和离岸业务发展的税收政策，以及在横琴、平潭实行企业所得税减按15%征收等。这些政策有的尚在研究制定中，有的因其特殊的适用对象难以复制推广至全国，总体上对财税征收、投资流向、市场环境等影响有限。

 

先行先试取得积极进展

 

2015年4月21日，新设三个自贸区挂牌，有关实施方案和配套政策也陆续出台。虽然距今只有两个月，但三个自贸区在重点开放试点试验方面均取得积极进展。正如商务部新闻发言人沈丹阳在7月7日召开的新闻发布会上所谈及的，广东、天津、福建3个自贸区挂牌以来，深入推进总体方案各项改革创新措施，在加快政府职能转变、促进投资贸易便利化方面，均已进入了实质性阶段，并取得了初步的成效。

 

全面启用负面清单管理模式，提高外商投资透明度和便利化。5月8日，商务部印发的《自由贸易试验区外商投资备案管理办法(试行)》在自贸试验区正式实施。商务部在总结上海自贸区外商投资管理体制改革经验的基础上，进一步改革自贸区外商投资合同章程备案程序。对于负面清单以外领域的外商投资，投资者可自行选择在投资实施前或投资实施之日起30日内办理合同章程备案，备案时间缩短为3个工作日。1个多月来，3个新设自贸区吸收外资集聚效应明显。

 

新设的自贸区对外商投资实施准入前国民待遇和统一的负面清单管理模式，由审批制改为备案制，减少了复杂的审批程序，节约了时间成本，提高了外资投资注册效率。

 

全面推行贸易便利化，助力形成外贸竞争新优势。三个自贸区复制推广上海自贸区经验，推行国际贸易“单一窗口”试点，加快推进形成电子口岸跨部门共建、共管和共享机制，促进了货物贸易与服务贸易的发展。

 

全面推进事中事后监管，提升经济治理能力水平。如广东自贸区推行商事登记制度改革，实行多证合一、三证联办和电子证照卡，注册时间从以前的10个工作日缩减至1个工作日。深化行政管理体制改革，增强了市场主体活力，增强了企业投资信心和动力。

 

全面实施多层次、多领域的金融开放，为人民币国际化和资本账户开放积累了经验。目前，上海自贸区已经建立自由贸易账户，建立起金融自由化的基础设施，未来，将择机试点资本项目可兑换；广东自贸区将推动资本市场的深港通建设；天津自贸区试点跨境人民币业务创新、离岸金融、民营银行和融资租赁等；福建自贸区将突出对台特色，推动闽台金融合作。

 

全面打造特色开放型经济，形成区域开放新亮点。新设自贸区积极开展新型业态和商业模式的探索，很多已经成功落地并铺开。例如，天津自贸区的融资租赁业务集聚效应明显，成立一个月以来直接投资资本及直接外债资金90%以上流入融资租赁业。广东自贸区前海片区的跨境电子商务迅猛发展。这些新型业务将为区域开放发展带来新的经济增长点。

 

寄望改革进一步释放红利

 

首先，深化负面清单模式的应用。负面清单既是国际通行的投资管理方式，也是我国探索扩大对外开放的重要举措。与上海自贸区2014年版负面清单近190条款相比，最新的2015统一版负面清单降至122条，开放度和透明度进一步提高，对外资准入的限制条件更加具体，与国际通行规章进一步衔接。新设自贸区在实行负面清单管理的进程中，一方面要本着科学、有序的态度，更加注重透明、规范、风险可控、责任可溯；另一方面也要积极探索，为今后负面清单调整完善、稳步扩大开放提供充分的依据和保障。今后，新设自贸区要在健全第三方开放风险评估机制的基础上，进一步明确服务业、制造业开放的重点和难点，研究制定细分行业开放的时间表、路线图，稳步推出服务业和先进制造业等领域对外开放新举措，充分发挥好对外开放“压力测试”作用。同时，切实提高风险管控能力，坚持底线思维、坚决防控开放后可能发生的各种系统性风险，用好安全审查、反垄断审查、行业监管、技术标准、信用体系建设等综合监管手段，抓紧建立自贸区金融监管协调机制和跨境资金监测机制，优化试验区综合性风险监测预警机制。

 

其次，自贸区的制度创新要进一步深入推进。在风险可控的前提下，进一步加大“一线放开”力度，不断提高对外贸易投资便利化水平。要加强部门间改革的协同推进，提高事中事后监管的系统化、信息化水平，优化作业流程由“串联”改为“并联”，力争在自贸区率先推行“三张清单”（即负面清单、责任清单和权力清单）管到底，提高行政效率、降低行政成本。加快配套的法律法规调整速度，及时弥补试点试验新领域的法律空白。比如推进电子政务建设，须与《档案法》等法律法规衔接，进一步明确电子签章等的法律效力。要及时总结经验，完善评估推广机制，对试点效果好的成果适时进行复制推广，充分释放改革红利，为全面深化改革和扩大开放探索新途径积累新经验。