提升对个人分拆结售汇监督的有效性

近年来，为防范和遏制个人结售汇分拆行为的发生，外汇局相继出台了一系列相关的管理法规和政策，对个人分拆结售汇管理做出了明确规定；同时在实际管理中也借助非现场监测和现场检查，加大了对分拆行为的监管。然而，个人分拆结售汇行为仍然频繁发生，使得个人项下的资金流动业已成为异常资金跨境流动乃至“热钱”流出入的重要渠道之一。

违规行为产生的原因

政策不完善，造成了监督操作的缺失。一是额度管理方式不科学。随着国民经济的发展和人民生活水平日益提高，个人境外消费的需求不断增加，现行的等值5万美元的个人结售汇限额已不能满足需求。个人货物贸易实行一定的管制，特别对个人小额货物贸易带来不便；而个人资本项目管理又较为严格，允许的个人投资渠道有限，同样无法满足个人投资需求。为了达到快速、便捷地收付汇和结售汇的目的，违规主体采取规避的方式来完成交易，用来掩盖个人真实的用汇需求。二是“关注名单”管理不完善。在《关于银行开办电子渠道个人结售汇业务试行个人分拆结售汇“关注名单”管理的通知》（汇发[2011]41号，以下简称41号文）中，仅将违反规定分拆办理结售汇的个人，以及境内分拆划转资金和购/结汇资金的归集个人列入“关注名单”，而未将个人分拆结售汇中境外收付款人纳入名单，这给境外收付款人通过借用其他非名单个人年度总额继续分拆结售汇行为提供了操作空间。三是行政处罚措施不健全。《国家外汇管理局关于进一步完善个人结售汇业务管理的通知》（汇发[2009]56号，以下简称56号文）中，虽然明确了对于涉嫌个人分拆结售汇的违规行为的个人处以5万元以下的行政罚款，但在实际日常检查工作中，由于检查、调查取证较为困难，被列入“关注名单”的个人真正被立案查处的比例偏低。极低的违规成本，纵容了分拆的行为，造成违规现象屡禁不止。

信息不对称，影响了监督控制作用的发挥。目前，虽然56号文和41号文对个人分拆结售汇管理做出了明确规定，并建立了“关注名单”的管理机制，但由于各外汇银行之间尚未实现信息共享，当采取跨行办理个人分拆结售汇时，银行间将无法有效实施“关注”，难以实现对分拆结售汇的有效堵截，从而影响了个人外汇管理政策的执行效果。

系统不同步，导致监督手段的落后。一是业务监管手段落后。在监管层面上，外汇局利用个人结售汇非现场监管软件，对银行办理个人结售汇数据进行非现场监测。而外汇指定银行没有同步安装该监管软件，仅根据相关规定，定期对个人结售汇数据每2个月筛查一次，且仅筛查前90日（不含当日）的交易数据，属于事后监测范畴，对个人分拆结售汇管理仍缺乏事前、实时的有效监督。二是系统监管信息不全。个人结售汇系统仅要求上报个人结售汇信息，对结售汇资金来源、去向及个人外汇储蓄账户资金收支及其境内划转、现钞存取等数据未同时纳入系统监管，给了境外个人利用境内不同个人汇入分拆或个人通过多网点进行分拆提现后再进行结售汇以可乘之机。

预警不健全，降低了监督的效力。个人结售汇系统在外汇指定银行之间，同一银行各网点之间没有设置涉嫌分拆交易的自动提示功能，对于通过不同网点进行分拆结售汇的行为无法及时发现。该系统具有年度总额和手持外币现钞结汇的提示功能，对于个人结汇年度总额超限额及手持外币现钞超限额的，系统提示需审核现钞来源证明，但却没有提取现钞的提示功能，银行无法通过系统堵住拆分提现的渠道，导致大量拆分提取现钞频繁出现。系统预警提示功能的欠缺，降低了监督的效力。

培训不到位，难以提升监督人员的能力。随着外汇管理部门对银行外汇业务监督、查处力度的加大，银行管理者的合规经营意识也在增强，以往“重利轻训”的思想有所改变，并加大了培训力度。但银行培训仍以以师带徒或短期集中讲课为主，高水平、专业性的培训，基层员工难以接触，以致员工对不断变化的外汇政策掌握不透，造成无意违规行为发生。此外，银行在履行代位监管职责时，往往突出政策和技能培训，而忽视了对员工思想层面的教育，造成员工为获取个人业绩，为客户出谋划策，规避监管的问题。因此，培训内容方式的陈旧单一，影响了培训效果，未能有效提升员工履行监督职责的能力。

加强对违规行为的监督

完善制度建设，加强引导监督力度。一是制定科学合理的政策。为适应形势的变化发展，应尽快完善个人外汇管理法规，提高个人用汇年度限额管理政策，完善个人对外投资管理法规建设，便利个人贸易项下外汇收支，合理疏导个人跨境资金流动，促进个人跨境资金的有序流动。二是完善“关注名单”管理。进一步扩大名单范围，将个人分拆结售汇的境外收付款人纳入名单管理，规定在关注期内，任何个人发生向名单中的境外机构或个人收付汇业务，均需向银行提供证明材料，银行进行真实性审核。三是加大惩治措施。根据个人分拆结售汇违规性质的严重程度，实行区别对待处理，对恶意逃避监管的违规行为加大惩罚力度，以提高警示和威慑作用；对参与分拆的违规个人，纳入人民银行个人征信记录，构建更为全面的社会信用体系。

创建传导机制，保证信息渠道通畅。“关注名单”实行全国电子化统一管理和发布。银行将筛查核实的“关注名单”逐级上报，最终汇集到国家外汇管理局，形成全国性的“关注名单”，由国家外汇管理局统一在个人结售汇系统上予以公布。银行在办理个人结售汇业务时，系统对列入“关注名单”的主体及时进行提示，统一规范化管理的传导机制，以有效堵截个人分拆结售汇。

加快系统升级，提高监督技术手段。一是整合系统资源。将外汇局个人外汇非现场监测软件现有的识别结售汇分拆行为、大额提钞等功能整合到银行端的个人结售汇系统中，增强个人结售汇系统识别个人分拆行为的能力。二是完善系统功能。为丰富个人结售汇管理信息系统监测数据，增强分析能力，系统应将结售汇资金来源去向、个人外汇资金境内划转、外币现钞存取和个人外汇储蓄账户、外币现钞存取等数据纳入系统，构建个人外汇业务全程监测体系，达到对个人外汇资金全口径、全方位监管。三是督促银行对系统进行改造。要求银行建立对个人外汇资金流出入环节的监测机制的同时，督促其完善自身业务系统与个人结售汇系统流出入环节数据的对接功能，通过加强技术手段，为政策的有效落实提供保障。

优化预警功能，提高风险识别能力。一是预警监测合力化。加速提升银行结售汇系统预警功能，改变原来系统数据源的单一性，在全国结售汇数据资源大集中的前提下，实现科学、高效的预警，避免因跨地区、跨银行、跨网点而对分拆结售汇监管不足情况的发生。二是预警功能全面化。为便于银行办理业务时能做到事前识别与控制，在个人结售汇系统中增加个人外币存取钞监测预警、手持现钞结汇预警、结售汇分拆行为预警等功能。银行通过录入个人身份证号码，系统自动搜索各项预警指标，并发出预警提示，以提高银行对个人分拆结售汇行为的事前风险防范能力。

提升素质教育，发挥监督效率功能。一是加大考核力度。外汇局应加强对银行的监督检查，对执行外汇管理政策不到位，纵容、协助个人分拆行为的银行和个人，进行严厉查处；情节严重的，暂停银行结售汇业务市场准入资格。同时，将教育培训次数、内容及效果纳入银行执行外汇管理规定情况的年度考核。二是加强培训指导。外汇局利用培训会、调研、现场检查等多种形式对银行外汇从业人员进行外汇政策的宣传培训，同时要求银行创新培训模式，注重思想教育，确保培训到位，以充分发挥代位监管的监督效能。

[信息来源：<中国外汇>2014年第3、4期合刊 周美春]

作者单位：外汇局江西省分局