2013年，中国国际收支重现“双顺差”局面，再次面临较大的资本流入压力。

 

面对着一波波“热钱”袭击，外汇局迅速启动应急预案，并辅以专项检查，有效遏制了无真实交易背景的虚假贸易融资行为，防范了异常外汇资金跨境流动。

 

外汇管理体制改革已步入深水区。本着促进国际收支平衡的目标，2013年外汇管理改革的着力点放在了继续推进贸易和投资便利化层面：改革服务贸易外汇管理方式、简化外债登记管理、松绑直接投资外汇管理、整合资本项目信息系统、丰富外汇市场交易主体和品种……

 

实践证明，在我国国际收支平衡基础不十分牢固的情况下，随着我国加速融入世界经济，通过行政手段控制资本流动的效果是有限的，而且往往是暂时的。国家外汇管理局局长易纲就此指出，要从根本上解决问题，就要优化经济结构，理顺体制机制，使市场在资源配置中起到决定性作用。

 

控流入的“组合拳”

 

2013年4月外汇局开展了“打击虚假转口贸易专项行动”。截至2013年11月底，专项行动共查出虚假转口贸易单证1076份，涉及企业112家，涉嫌违规金额超过25亿美元。其中，41家企业已进入行政处罚程序，12家涉嫌刑事犯罪的企业已移送公安机关。

 

为了遏制无真实交易背景的虚假贸易融资行为,外汇局曾两次发文进行应对。第一次是2013年5月，外汇局发布了《关于加强外汇资金流入管理有关问题的通知》（汇发[2013]20号，下称20号文），要求各地外汇管理部门强化对进出口企业货物贸易外汇收支的分类管理，并加大核查检查与处罚力度；同时要求各中资外汇指定银行加强结售汇综合头寸管理，并严格执行外汇管理规定。政策实施之后，全国外贸增速虚高情况即得到扭转，在净化贸易发展环境、遏制跨境投机交易方面取得了显著成效。

 

2013年12月，为了应对异常资金的再一次大规模流入，加强对跨境资金银行贸易融资业务外汇管理有关问题的通知》（汇发[2013]44号，下称44号文）。

 

与20号文相比，44号文出手力度更大：要求银行必须做到“了解你的客户”，做好贸易融资企业的真实性、合规性的审查工作；同时，要对90天以上的远期贸易融资业务，加大审核力度，力争剔除虚假套利行为。此外，外汇局还加大了源头管理，将对银行的贯彻执行情况进行抽查，对其中发现的违反44号文的银行、企业，将给予严厉的处罚。

 

新政规定，对于贸易收支异常的企业,特别是远期贸易融资规模异常增长且具有典型套利交易特征的企业,外汇局会将其纳入关注类企业加强管理。为什么44号文会突出强调对银行贸易融资业务的管理要求？对此，外汇局相关负责人表示，跨境贸易融资是2013年资金净流入不可忽视的渠道，而其中通过跨境融资进行套利的行为占到相当比例。如果一些银行为实现盈利帮助企业以套利为目的反复虚构贸易，在宏观层面和总量层次上都会产生极为不利的影响。对此，外汇管理部门有责任对银行进行有针对性的风险警示，并相应强化贸易融资业务管理要求。

 

44号文还特别细化了三类容易出现的贸易融资造假情况:一是融资业务具有频率高、规模大、交易对手相对集中或互为关联企业，以及贸易收支中外汇与人民币币种错配较为突出等特点的；二是融资对应的商品具有自身价值高或生产的附加值高、体积小易于运输，或者包装存储易于标准化等特点的；三是通过转口贸易、转卖等形式开展对外贸易活动的。“即使银行收取了足额或高比例的保证金,但只要是这三种情况之一的，就必须要加强审查。”改负责人表示。

 

由于近两年我国利率水平高于部分发达国家，在利差和汇差的双重诱惑下，资金流入套利难以根本遏制。而要解决这一问题，需要疏堵并举，形成资金流入与流出的基本平衡。这样才能减轻异常资金单方向流入带来的负面冲。

 

收支申报升级

 

国际收支统计数据是一国对外经济状况的综合反映，是进行宏观经济决策的重要依据。2013年11月发布自2014年1月1日起实施的新修订的《国际收支统计申报办法》（以下简称《办法》），被视作我国遵循国际货币基金组织最新标准，健全国际收支统计体系的重要举措。

 

此次修订主要涉及六个方面的内容：一是明确将统计范围扩大至“中国居民对外金融资产、负债”；二是申报主体由中国居民扩大至非中国居民，以更全面、准确地掌握有关国际收支交易，尤其是发生在我国境内的与非中国居民的国际收支交易；三是根据电子银行、国际银行卡以及证券市场的管理和发展情况，增加了对提供登记结算、托管等服务机构的申报要求；四是增加了对拥有对外金融资产、负债的中国居民个人的申报义务；五是根据对申报主体的修改情况，增加了对这些申报主体的保密义务；六是删除了原《办法》中的有关罚则，明确规定根据《中华人民共和国外汇管理条例》的要求进行处罚。

 

长期以来，包括我国在内的世界各国均更加关注跨境资金流动的规模，而对于对外资产负债的存量有多少则重视不足。近年来国际上历次金融危机的教训表明，各国对于自身对外资产负债家底的了解非常重要。只有弄清家底才能制定科学的宏观经济政策，并在日常监管及出现危机苗头时，做出正确的决策。国际货币基金组织于2008年年底发布的《国际收支和国际投资头寸手册》第六版，特别强调了关于对外资产负债存量的统计要求。与此相适应，本次《办法》修订也在国际收支统计范围方面特别强调了对我国居民对外金融资产、负债状况的存量统计。

 

对为何要在新《办法》中增加对拥有对外金融资产、负债的中国居民个人的申报要求，外汇局表示，按照国际收支的统计标准，无论是居民机构和个人，其对外金融资产、负债均应纳入统计范围。而我国的原《办法》中没有明确对境内个人的申报要求，实际上是一个制度缺失的问题。随着我国经济的高速增长，个人拥有的对外金融资产也在不断增长，因此，需要先从立法角度，明确将居民个人的对外金融资产、负债纳入国际收支统计范围。

 

此前，我国的国际收支包括对中国居民和境内非中国居民间的交易及存量统计，但从操作的便利性角度考虑，主要是从中国居民方面进行统计和采集数据。但随着我国境内的非中国居民机构和个人的数量不断增长，其国际收支和跨境资金规模也相应迅速扩大，交易的范围也不断拓宽，对这类国际收支交易继续通过中国居民进行统计，在实际操作上已越来越困难，且社会成本也很高。为解决这一问题，新《办法》规定，在我国境内发生经济交易的非中国居民也需要申报。

 

修订后的《办法》对我国的国际收支统计工作也提出了新的要求。外汇局表示，今后将按照国际标准的最新要求，修订并出台新的《对外金融资产负债及交易统计制度》和《涉外收支交易分类与代码》国家标准，通过修订统计制度、改进统计指标、完善统计方法、细化指标解释、完善编制报表等一系列的工作，缩小以致消除我国国际收支统计与最新国际标准的差距，最终实现提升我国国际收支以及涉外经济金融统计整体水平的目的。

 

自贸区试水

 

2013年，“上海自贸区”这个全新的词汇占据了大多数媒体的头条位置，带着让人应接不暇的新政和希望。

 

自贸区在政策上的创新和突破主要有以下几个方面。一是创新监管服务模式。与国内原有的各类保税区不同，自由贸易区的最大特色是“境内关外”的特殊海关监管制度，即“一线放开，二线管住”。二是突破行政审批管理体制。在自贸试验区内将会按照内外资一致的原则，对涉及固定资产投资的内外资项目实行备案管理，而不再实施行政审批。三是创新金融服务业模式。上海自贸区在金融方面的先行先试将是重中之重，包括利率市场化、汇率市场化、离岸金融和外汇管理等。

 

央行2013年12月公布的《关于金融支持中国（上海）自由贸易试验区建设的意见》（以下简称央行30条），与此前银监会、证监会、保监会出台的21条支持自贸试验区建设的意见和措施，成为金融支持自贸区实体经济发展的整体政策框架基本形成的标志。

 

总体来看，央行30条亮点颇多。从账户体系来看，试验区内的居民可设立本外币自由贸易账户，同时，非居民可在试验区内银行开立本外币非居民自由贸易账户，为其提供服务的商业银行需要建立一套单独的系统，即试验区分账核算单元来对其进行清算。这在一定程度上将自贸区和境内市场隔离开，以避免境外市场通过自贸区直接对境内金融体系产生威胁。

 

对于企业来说，如果在上海自贸区注册，可以直接获得相对廉价的海外资金，这样就可以大大降低企业的融资成本；而自贸区内相对简便的备案程序，则有利于区内企业更有效率地实现“走出去”。在外汇管理上，条件成熟时，区内企业自由贸易账户内本外币资金可自由兑换，区内企业还可以进入海外金融市场和衍生品市场来进行投资并对冲相关风险。央行还规定，区内企业可根据自身经营需要，开展集团内双向人民币资金池业务，这也将提高企业的资金利用效率。

 

央行30条的另一个亮点则是推动自贸区的投资便利化。其中，在区内就业并符合条件的个人可按规定开展包括证券投资在内的各类境外投资，在区内就业并符合条件的境外个人可按规定在区内金融机构开立非居民个人境内投资专户，按规定开展包括证券投资在内的各类境内投资。这两项规定等于为境内外资本市场的个人资金双向流动提供了便利。

 

虽然自贸区金融改革试点值得期待，但鉴于政策放开后可能产生的风险，央行表示，试点将坚持风险可控、稳步推进，“成熟一项、推动一项”，适时有序组织的原则。

 

这一谨慎的原则在央行30条的诸多方面也有体现。如设立自由贸易账户并进行分账核算的目的，是希望将它与区外的账户隔离，央行可以控制它与区外账户之间的资金流动，防范资金大进大出干扰我国境内金融市场的运行。此外，虽然央行不干预区内资金的运作自由，也允许符合条件的区内企业按规定开展境外证券投资和境外衍生品投资业务，但是对于区内资金参与境内的各类资金业务还是采取了比较谨慎的措施。

 

尽管由于种种限制，短期内自贸区能够实现的政策目标有限，但是改革的试点一旦开始，就难以停止，并且步伐会越来越快，政策释放的改革空间也会越来越大。

 

据悉，目前已有11个省市提交或者还在制定自贸区方案，2014年或将有新的自贸区获批。

 

简化服务贸易外汇管理

 

2013年9月1日开始在全国范围内实施的服务贸易外汇管理改革，是外汇局继货物贸易外汇管理改革后，在经常项目外汇管理体制改革领域取得的又一个实质性进展。

 

改革的主要思路是逐渐从以单证审核和限额控制为重点的事前管理，转向以统计分析、监测预警为主的事后监管；从对交易行为的具体监管转向对交易主体的分类重点监管；建立服务贸易非现场监管系统及配套法规体系，实现对服务贸易项下跨境资金流动的全面、均衡监管。

 

改革的主要内容包括以下六个方面：一是推进简政放权，取消服务贸易购/付汇核准，并强化了对金融机构代位监管的尽职要求；二是服务贸易小额收/付汇业务可在金融机构直接办理，金融机构对单笔等值5万美元以下的服务贸易收/付汇业务原则上可不审核交易单证；三是简化单证审核；四是清理整合法规；五是放宽境内机构服务贸易外汇收入境外存放的条件，允许企业集团将服务贸易外汇收入集中境外存放；六是加强对服务贸易外汇资金流入、流出的双向监测，建立由宏观分析、中观监测、微观核查紧密结合的非现场监管体系，并辅以必要的现场核查、检查，加强风险防控。

 

政策规定，等值5万美元以下服务贸易收/付汇业务无需审单，为绝大多数服务贸易业务提供了便利。根据外汇局2012年的数据统计结果，取消对单笔等值5万美元（含）以下的企业服务贸易外汇收支业务的单证审核，按笔数计算，可覆盖约88%的企业服务贸易交易；而其余12%仍须经金融机构审核单证的服务贸易交易，其金额约占企业服务贸易交易总额的92%。这种抓大放小、突出重点的管理方式，有利于进一步提高外汇管理效率，降低社会成本。

 

改革之后服务贸易外汇业务办理效率得到切实提升，极大地便利了银行和企业的收/付汇业务，绝大多数服务贸易企业的办理时间和成本下降。银行反映，改革前办理一笔5万美元以下的业务平均需要30分钟/笔，改革后仅需8分钟，业务办理时间缩短约73%。而对企业来说，改革后办理单笔对外付汇5万美元以下的业务可节约1～2个小时；5万美元以上单笔业务办理时间能够缩短4天，往返于行政单位与银行之间的次数至少减少2次，节约财务成本30～50元/笔。

 

此外，改革进一步明确了金融机构对业务审核的权责，加强了对金融机构审核的尽职要求。对此，大部分银行理都表示，将会提升自身内部管理以适应调整后的外汇管理要求：一是健全客户信息管理机制，将金融服务和客户管理结合起来，从以往表面对单证的审核向“了解你的客户”转变；二是提升内部管理流程机制，把内部风险管理和流程管理结合起来。

 

为了避免出现外汇局已对风险主体加以关注，而银行还在为其办理业务的情况，很多银行希望，今后外汇局能够针对不同类型的风险行为，出台更加细化的指引，以便银行更好地把握政策尺度。

 

总体来看，此次改革是“将方便让给了‘别人’，麻烦留给了自己（监管部门）”，向社会传递了外汇管理部门深化体制改革、服务经济发展的坚定决心。

 

直投管理再“瘦身”

 

《外国投资者境内直接投资外汇管理规定》自2013年5月13日开始实施。外国投资者在中国境内投资的操作环节得到大幅简化，办理时间也从原先10个工作日减到5个工作日左右：直接投资外汇管理被再次“瘦身”。

 

此次直接投资外汇管理政策的调整，遵循了登记原则、便利化原则以及风险可控原则，主要从三个方面进行了调整：一是简化了直接投资外汇管理，切实促进了外国投资者境内投资的便利化；二是强化了统计监测和非现场监管；三是体现了本外币一体化的管理原则，将外国投资者跨境人民币出资和外汇出资合并纳入货币形式出资，有利于实现对直接投资的全口径管理。

 

从登记原则来看，新政策取消了大部分常规性业务的事前核准，通过登记方式设定外商投资企业跨境资金流动与汇兑额度；银行主要依据外汇局相关业务系统登记信息，为企业办理跨境收支与汇兑业务。

 

就便利化而言，新政大幅取消或简化归并了现有的管理环节，减少了企业申请材料，并以具有统一标准化格式的申请表取代了现行的业务申请书，改变了过去“一人生病、全家吃药”的“一刀切”式的管理模式，大力缩减了事前管理环节，让大部分合规企业享受到了事前便利。

 

在强调常态管理便利化的同时，新政策也注意了风险的防控，规定外汇局对银行办理境内直接投资业务的合规性及相关信息的报送情况，要实施核查或检查；对境内直接投资中存在异常或可疑情况的机构或个人也要实施核查或检查。可以说，这一规定为管理保留了有效的“抓手”。

 

此外，新政策首次对外国投资者境内直接投资进行了法律界定，并废止了24项涉及到外汇登记、外汇账户开立和管理及结售汇审批管理等事项的规范性文件，使得外商直接投资外汇管理法规更加简明、规范和系统化。

 

业内对此次改革给予了高度评价，认为本次改革的根本目的是要建立起一个能与进一步扩大开放相适应并具备有效管理且社会成本较低的直接投资外汇管理模式。至此，我国FDI、ODI外汇管理以登记为主的政策框架已基本形成。

 

整合资本项目信息系统

 

外汇局自2013年5月13日起在全国推广资本项目信息系统。按规定，除2013年外商投资企业年检仍通过直接投资外汇管理信息系统进行外，外汇局不再使用直接投资外汇管理信息系统、外债统计监测管理系统、高频债务监测预警系统、外汇账户管理信息系统为境内主体办理各类资本项目业务，境内银行也无需再在直接投资外汇管理信息系统中进行信息备案。

 

资本项目信息系统是外汇局的系统整合工作迈出的具有里程碑意义的一步。其充分考虑了资本项目管理改革的未来趋势和资本项目进一步开放的需求，按照主体监管的思路，将原有资本项目业务系统（包括外债统计监测系统和直接投资外汇管理信息系统等）合并，并将当前尚未实现电子化的各类资本项目业务一并纳入,具有较强的兼容性。而整合后的资本项目信息系统，大大增强了交易环节的数据采集能力，可以实现监管流程的缩短和监管环节的简化，并可有效实施事后监管和非现场监管。

 

考虑到未来几年资本项目外汇管理的方式和手段将面临不断调整，为了保持灵活性，新系统采取了数据采集与管理流程松耦合的方式，未将管理环节中流程性的、将来可能变化的内容纳入系统，而是更加关注相对稳定的要素，并通过在不同类型的信息之间建立关联关系来获得资本项目业务的全貌。

 

松耦合的模式，也适应了资本项目管理改革的需要，减轻了由于改革和简政放权措施的推进给系统带来的不断调整的压力。此外，为避免数据重复采集或“两张皮”方式的数据录入，新系统尽可能地从银行的业务系统直接一次性采集数据，供外汇局各业务部门使用。

 

可以说，新系统是外汇局首个全面实现系统间数据共享的系统。这一点主要体现在交易数据来自金宏、账户等系统共享的逐笔信息，不需要各银行额外报送；同时该系统还向外汇局其他系统提供档案信息和监管信息，在外汇局内部实现了充分共享。

 

新系统打破了以往一类业务一个系统的模式，以一个系统替代了原来的四个业务系统以及32张报表，并实现了对所有资本项目业务的监管。这不但大大减轻了银行和企业报送数据的负担，还将原来无法依托信息系统进行监管的部分业务纳入了监管视野。此外，该系统从数据需求出发，用环环相扣的数据代替了环环相扣的监管，实现了“监管松耦合、数据紧耦合”，在简化流程的同时，提升了管理的有效性。

 

整合后的系统既能有效地满足资本项目管理与监测分析的需要，也具有良好的灵活性和开放性，能较好地适应资本项目管理改革发展的需要。通过资本项目信息系统所采集的信息，外汇局可以掌握监管对象的跨境贸易、投融资等外汇收支活动和外汇资产负债的全貌，有利于全面评价各类主体外汇经营的合规性，为主体监管提供有效的抓手，做到“放得开、说得清、管得住”。

 

外债登记管理从简

 

业界普遍认为，2013年5月《国家外汇管理局关于发布〈外债登记管理办法〉的通知》（汇发[2013]19号）的发布，是深化外汇管理体制改革，再度“松绑”资本项目管理的标志。

 

19号文在不改变现行外债管理原则的基础上，一方面对现行外债管理流程进行了大幅简化，取消了不必要的管理环节，企业可以直接到银行办理外债账户的开立、提款、还本付息和结汇等业务；另一面，依托即将上线运行的资本项目信息系统，提高了数据采集的能力和电子化水平，加强了非现场监测和事后核查，有利于防范外债风险。

 

此次政策调整措施包括以下几方面：一是取消了外债账户核准手续，提高了账户使用的便利程度；二是取消了外债提款和还本付息的登记或核准手续，债务人可直接到银行办理一般外债提款和还本付息手续，无需到所在地外汇局办理外债提款逐笔登记或还本付息核准；三是取消了外商投资企业外债结汇的事前核准手续，明确了外债结汇的实需原则；四是放宽了外债资金的使用限制，允许外债资金用于自身经营范围内与货物和服务贸易的相关支出，以及符合规定的资本项目支出；五是允许中资企业办理外保内贷业务；六是取消了外债项下保值交易外汇收支核准手续。

 

改革大幅精简了外债管理环节，简化了流程，缩短了外债业务办理的时间，加快了企业资金周转速度。据测算，改革后，由于企业可直接到银行办理外债开户、提款、结汇、还本付息及关户等事项，每笔业务大约可节省往返的交通费和人工费3200元。

 

据银行反映，外债业务的便利化使得银行有相对充裕的时间对自身报送数据的准确性和时效性进行控制。新政实施后，取消了纸质核准件，银行无需将核准件的回单联寄送到相应的外汇局，大大节约了银行的运营费用。在便利的同时，银行履行监管的职责也更大了，各外汇指定银行为确保业务办理的合规性，不断完善内控制度。这一方面有利于银行争取客户资源，积极拓展外债业务；另一方面也有利于企业加快资金周转速度，进而增加银行中间业务收入，取得银企双赢局面。

 

对于外汇管理部门而言，改革切实减轻了外汇管理部门柜台业务压力，将外汇管理人员从繁杂的日常业务中解放出来，将工作重点转向事中和事后管理。这有利于外汇管理由事前审批向事后监管的管理方式转变。然而，新政执行过程中也遇到一些新的问题，如由于新政取消了还本付息业务的核准，债务人的还款业务直接到银行办理，外汇局只有在银行业务办理完毕后才能从系统中获知债务人的外债清偿信息，不利于外汇局对外债实行全程监管。

 

改革虽然将原先由外汇局核准的相关事项授权给了银行，但外债管理的核心内容，即规模管理和登记管理没有变化，这是控制外债风险的基础。此外，改革以资本项目信息系统为依托，直接从银行采集外债数据，很大程度上减少了数据的差错，也提高了数据的细分度。这些都为防范外债风险提供了保障。

 

事实上，“防风险”与“便利化”是外汇管理部门一直遵循的原则。