支付机构跨境支付“破冰”

近年来，国内以电子商务和网络支付为核心的现代数字化商业模式发展迅猛，催生了一些规模较大、发展较为成熟的支付机构。这些支付机构随着业务扩展，产生了进入跨境互联网支付服务的迫切需求。为规范和便利个人和机构进行跨境外汇互联网支付，帮助培育我国外贸新增长点，2013年2月，外汇局发布了《国家外汇管理局综合司关于开展支付机构跨境电子商务外汇支付业务试点的通知》（汇综发[2013]5号，以下简称“5号文”），决定在北京、上海、杭州、深圳和重庆五个城市先行开展支付机构跨境电子商务外汇支付业务试点。9月，随着国内17家支付机构获得外汇局核准，跨境电子商务外汇支付业务正式拉开帷幕。

业务试点背景

国内电子商务和支付业务迅猛发展。目前，我国跨境电商平台企业已超过5000家，境内通过各类平台开展跨境电子商务的企业已超过20万家，跨境电子商务正成为外贸产业中的一匹黑马。数据显示，2012年，我国电子商务市场交易总额已经突破8万亿元，达到80163亿元，同比增长31.7%；今年上半年，我国网络零售交易总额超过8800亿元，同比增长70%。跨境电子商务同样快速发展：2012年，我国跨境电子商务交易额已达2万亿元。此外，国内非金融机构支付业务也得到迅猛发展。支付清算协会公布的数据显示，2012年，我国第三方支付市场规模超过10万亿元，其中支付机构互联网支付业务快速增长，处理互联网支付业务104.56亿笔，金额6.89万亿元；移动支付业务处于蓄势待发阶段，处理移动支付业务21.13亿笔，金额1811.94亿元。用户通过第三方支付平台进行电子支付正逐渐成为未来 的发展趋势。

国际市场的竞争压力加大。以美国为例，近年来，其互联网支付市场规模持续抢进增长，交易金额从2003年的551亿美元增长至2012年的2255亿美元，比2011年增长了15.8%，已占到美国社会全部零售额的5.2%。另一方面，以Paypal为代表的跨国电子支付服务巨头通过各种渠道和方式，变相进入中国市场，业务扩张明显。2012年7月16日，世贸组织裁定中国银联存在部分垄断，中国面临开放国内电子支付服务市场的巨大压力。

境内支付机构希望跨出国门参与国际竞争。在跨境业务需求方面，包括浙江支付宝，深圳财付通、快付通、壹卡会，上海迅付、银联电子、通联、快钱、汇付、富友，北京易智付、爱农驿站、钱袋网、网银在线，广州银联网络在内的15家支付机构明确表示，希望能开展跨境外汇支付业务，并将初期业务需求主要集中在为境内用户在境外网站购买商品和境外用户在境内网站购买商品提供外汇电子支付服务。

相关业务的外汇管理已有初步探索。外汇局于2007年和2009年先后批复支付宝和财付通办理境外收单业务，允许其为境内个人在境外网站购买商品提供代理购付汇服务。2011年，支付宝共计发生交易5.26亿元人民币，同比增长64.4%。其中，支付宝旗下从事国际小额贸易出口的速卖通平台，2011年业务量达3.23亿美元，同比增长高达219.8%。这表明，若能开放网上双向收付汇业务，将对网上出口形成有力支持，使其成为我国外贸出口的新增长点。

八部委联合发文力推电子商务快速发展，人民银行搭建支付机构管理框架。2012年2月，国家发改委、财政部、商务部、人民银行、海关总署、税务总局、工商总局和质检总局等8部委联合下发《关于促进电子商务健康快速发展有关工作的通知》（发改办高技[2012]226号），其中的重要内容之一就是“研究跨境贸易电子商务便利化措施，提高通关管理和服务水平”。在支付机构主体监管方面，人民银行2010年出台了《非金融机构支付管理办法》，其后分四批陆续向197家支付机构颁发了《支付业务许可证》，并就支付机构互联网支付业务、客户备付金存管、反洗钱和反恐怖融资等管理办法，向社会公开征求意见，又于2012年11月1日，正式颁行《支付机构预付卡业务管理办法》。

国际监管经验

美国对第三方支付的监管重点为交易过程，而非第三方支付机构。在法律规定上，美国没有专门针对第三方支付的法规条例，监管依据是现有法规中的相关条款，或者根据需要对已有的相关法规条款进行增补；在主体界定上，美国将第三方支付机构定位于货币服务业，无需获得银行业务许可证；在业务管理上，要求第三方支付机构将收取的客户资金存放在美联邦存款保险公司的无息账户上，以便于监管。此外，美国还要求第三方支付机构在财政部的犯罪执行网络上注册，接收联邦和州两级的反洗钱监管，在记录和保存所有交易的基础上，及时汇报可疑交易。

欧盟将第三方支付机构纳入电子货币服务业监管。组要法律法规为2000年颁布的《电子签名共同框架指引》、《电子货币指引》和《电子货币机构指引》。在主体管理上，欧盟要求第三方支付机构必须取得银行业执照或电子货币公司执照；在业务管理上，欧盟要求第三方支付机构在中央银行账户留存大量资金，以保障支付机构收取的客户资金的安全。

在亚洲，各国监管当局均密切关注第三方支付的发展，不断出台和调整相应的监管措施；但目前各国均没有针对第三方支付制定专门法规，相关监管扔在探索阶段。具体来说，新加坡及中国的香港、台湾地区，制定了有关电子交易的法规，对电子签名、电子支票等进行了具体规定。

试点业务种类

此次支付机构跨境电子商务外汇支付试点的业务种类，是跨境代收业务和跨境代付业务。跨境代付业务。

跨境代付业务，俗称境外收单业务，即境内用户通过国际性的电子商务信息平台购买境外商品和服务，支付机构集中代境内用户付汇。结算币种根据境内用户的选择收取人民币或外币，如果收取的是人民币，再集中购汇并支付给境外商户。其具体流程如图1所示。按照5号文的规定，支付机构办理此类业务，须与境内银行合作，开立外汇备付金账户，并通过该账户办理跨境资金的集中支付；而境内合作银行则须根据支付机构提供的交易明细，将集中收付的资金按照现行外汇管理规定进行结售汇和国际收支逐笔还原申报。

跨境代收业务。跨境代收业务，俗称外卡收单业务，即境内商户通过国际性的电子商务信息平台联系国外的买家并出售商品，支付机构集中代境内商户收汇，并根据境内商户结算币种的选择，向其支付外汇或代理结汇并支付人民币。其具体流程如图2所示。与跨境代付业务相同，支付机构办理此类业务，须在境内合作银行开立外汇备付金账户，并通过该账户办理跨境资金的收结汇，同时向银行提供集中收汇的交易明细；银行则须根据明细进行国际收支和结售汇的逐笔还原申报。

试点政策的主要内容

为了支持和规范跨境电子商务和支付机构跨境业务发展，试点政策在一定程度上突破了现行外汇管理规定，具体体现在以下几个方面。

用户实名制管理要求。支付机构跨境电子商务外汇支付业务用户仅限境内个人和境内机构，采取实名认证制，严格审核用户身份信息的真实性，并核验用户银行支付账户开户人信息与客户身份信息的一致性。此外，支付机构可自主发展境外特约商户，但须按照“了解你的客户”原则保证境外特约商户的真实性、合法性，并对境外商户引发的交易风险承担责任。

真实交易背景要求。支付机构只能对真实跨境电子商务交易（货物贸易及部分服务贸易）提供跨境外汇支付业务，不得开展无交易背景的跨境外汇支付业务和结售汇业务。其中，货物贸易单笔金额不得超过等值1万美元；服务贸易仅限留学教育、酒店住宿和航空机票，单笔金额不得超过等值5万美元。

外汇备付金账户管理要求。支付机构必须在境内合作银行开立外汇备付金账户，并通过该账户办理跨境代收/代付业务，且须对外汇备付金账户资金与支付机构自有外汇资金进行严格区分，不得混用。

逐笔还原申报要求。在跨境收付和结售汇环节，支付机构必须向合作银行提供逐笔交易信息，银行则须据此以交易主体名义进行跨境收支和结售汇信息的逐笔还原申报。

银行汇率标价要求。支付机构为客户集中办理结汇及购汇业务时，必须按照银行汇率直接向客户标价，不得自行变动汇率价格；对支付过程中的手续费、交易退款涉及的汇兑损益分担等，应与客户事先达成协议。

风险控制要求。支付机构需要按照交易性质，审核客户身份以及每笔交易的真实性，并留存明细材料备查；同时，按月向所在地外汇局提交总量报告，并对每月累计交易额超过等值20万美元的客户交易情况提交累计高额支付报告。

试点政策执行的关键点

在风险可控的基础上促进贸易便利化。作为一种新型的支付方式，支付机构跨境外汇支付为跨境电子商务的交易和支付提供了便利，有利于推动我国贸易便利化。但是，网络交易的电子化和虚拟化，使得资金的真实来源和去向难以辨别，存在虚假交易和欺诈风险、资金跨境流动和洗钱风险等；同时，支付机构备付金账户会产生资金沉淀，存在资金安全隐患、支付风险以及道德风险。因此，要使试点政策有效实行，就需要对严控风险与促进发展的双方面需求进行平衡。为此，监管部门应采取信息化手段监控交易资金流动，包括资金账户的流动、业务的真实性等，以保证支付机构在风险可控的基础上，健康、有序地发展壮大。

多部门协调配合， 加强联合监管。跨境电子商务和第三方支付管理，涉及到中国人民银行、国家外汇管理局、工商总局、税务总局、海关总署、公安部、国家安全部等多个监管部门。目前，各部门的监管都从方便自身管理的角度出发，缺乏统一的规划与协调，难以形成运转顺畅、相互配合的监管体系。因此，规范和促进跨境电子商务和第三方支付发展的当务之急，是要协调各部门对支付机构跨境电子商务外汇支付的监管，以形成监管合力。为此，在此次试点中，外汇局及其他相关部门应加强沟通、充分协调、积极配合，实现对跨境外汇资金流动的有效联合监测，避免出现因多部门信息不对称而导致重复监管和要求不统一的问题，进而为支图2 跨境代收业务流程购物结汇、付汇申请结汇、付汇结果确认价格（外币）支付（外币）商品寄送支付通知创建订单，选择收款币种（外币、人民币）支付（外币、人民币）境内合作银行支付机构境外买家境内卖家付机构在多部门办理业务提供更大的便利。

下一步的改进方向

总结试点经验，制定统一的外汇管理规范。为更好地控制风险，稳步促进支付机构和电子商务的跨境发展，外汇局采取试点方式，先允许具有一定规模、风险控制措施完备的支付机构，针对具有真实背景的小额货物贸易和部分服务贸易开展跨境外汇支付业务，提供集中收付汇和结售汇服务，然后再有条件地逐步推广，不失为一个合理的选择。外汇局要对试点企业做好辅导工作，指导企业在外汇监管框架内建立、健全各项内控制度；同时，还要注意根据企业业务的开展情况不断调整监管措施，逐步扩大交易类型和资金规模，并探索总结有效的监管经验，为将来制定统一的外汇管理规范和全面放开此项业务打好基础。

相关部门做好政策衔接，全面完善监管体系。跨境外汇支付只是跨境电子商务流程中的一个环节，要全面规范和促进电商和支付行业发展，上下游监管部门应各司其职，相互配合，协调管理，构建全方位的监管体系。这其中需要工商部门规范电子商务企业的注册登记制度，海关健全电子商务小额贸易集中报关和统一报关机制，税务部门建立电子商务交易的税收管理规则，人民银行完善支付机构市场准入主体管理和人民币跨境业务规范，外汇部门加快制定跨境外汇支付管理办法。各部门在制定自身管理规范的同时，应考虑与其他部门的统一规划与协调，形成信息共享机制，以达到既能实现全面有效监管，又能促进我国电商企业和支付机构更好地竞逐国际市场的目的。

逐渐兴起的电子支付，弥补了传统资金清算渠道的缺失；诸如“快捷支付”、“一点通”等创新支付模式，满足了客户高频、小额的支付需求，是对传统金融的有益补充。允许支付机构跨境支付，有利于跨境资金清/结算量逐步扩大和资金链不断外延，并可推动相关的银行卡、货币汇兑等金融服务产业的发展，推进我国支付体系向外延伸，全面增强其支付服务能力。此外，从支付体系的安全角度看，其关系到国家经济活动中的商业信息、金融数据的安全和资金正常有序流动。国际上，为维护本国的经济金融安全，各国在这一领域都采取了一定程度的本地保护和审慎监管政策。因此，支持和培养兼有银行、担保机构和卡组织等几类金融系统的部分职能的中国支付机构占领国内市场，也是维护国家经济金融和信息安全的重大需要。

文/张进 编辑/靖立坤