强化涉汇案件的内部风险控制

发布:2017-07-06 10:40 来源: 《中国外汇》2017年第13期
涉汇案件的查处,内部控制措施是否到位直接关系到廉政风险和法律风险的产生。

涉汇案件的查处,内部控制措施是否到位直接关系到廉政风险和法律风险的产生。对于案件数量多、涉及金额大、案情复杂的“9·16”特大地下钱庄非法买卖外汇系列案件(下称“系列案件”)而言,内部风险控制发挥了极其重要的作用。现阶段,相关法律规范不完善导致的办案标准不明确问题,办案人员业务素质欠缺导致的案件办理不规范问题,制约措施不到位可能导致的权力寻租问题等,是内部风险控制的重点。系列案件的查办中,外汇局坚持把内部风险控制措施贯穿于案件办理全过程,明确办案标准,突出重点环节,采取积极措施,有效防范了法律风险和廉政风险。

案件查办和内部风险控制同步推进

系列案件办理过程大体分为接收、立案、调查、处理、执行等环节,过程复杂,加上进度要求高,各环节和程序均有一定的法律风险点和廉政风险点。从办案实践看,控制各环节风险点,既把握细节又突出重点,明确要求、规范操作、严肃纪律,有针对性地采取措施,是有效防控风险的关键。

一是规范案件线索接收登记。系列案件线索来源于公安机关移送。由于涉案当事人多达数百人且案情复杂,容易出现重复移送或者交叉移送等情况。案件接收阶段可能产生的廉政风险点,主要有通过漏登记案件线索、漏登记案件金额等方式帮助当事人逃避法律制裁或减轻处罚金额;可能产生的法律风险点,主要有公安机关随案件线索一并移送的相关证据材料未妥善保管,导致后续调查针对性弱、证据补充难度大、事实认定缺乏有力证据支撑等。实际案件办理中,就需要落实专人负责案件接收、登记、分配等工作,设计案件接收登记表,完整地登记每起线索涉及的当事人、接收的时间、涉嫌的违规金额、移送材料目录等,定期与公安机关核对移送清单,确保案件线索接收完整。

二是严格立案环节报告审批。立案环节的廉政风险点主要有对应当立案的案件不予立案;主要的法律风险点在于对管辖判断不准确。系列案件办理中,每起线索调查任务分配到具体办案人员后,承办人员要认真分析案件线索,明确调查方向及进度安排。在尽职调查后,对拟不予立案的线索,承办人员要撰写不予立案的报告,详细说明调查工作的开展情况、案件线索的分析、获得的证据、查清的事实,以及不予立案的理由等内容,经法律事务部门会同法律顾问审核后,交专案组组长审定,确保不予立案的决定符合法律要求。对案件的管辖权问题,针对系列案件的实际情况,调查前逐级向上汇报,由总局、省分局根据现行法律规定和案件查办的具体需要,明确管辖问题,并加强与司法机关沟通,取得司法认同。

三是严格把控案件调查过程。调查过程是办案的核心环节,办案人员直接与当事人交锋,既需要面对和抵御诱惑,也要承受恐吓威胁的压力,是内部风险控制的重点环节。从实践看,案件调查环节的主要法律风险在于调查手段违法、程序不规范以及未做到尽职调查等;主要廉政风险在于防止调查人员怠于履行职责、对违法线索当查不查或者少查,有意降低违法金额的认定。

具体案件办理中,对调查过程法律风险的控制,重点在于规范调查行为,关键在于熟悉案情和相关法律规定,对可能遇到的困难和问题有预判和应对方案,遇到了新情况能及时取得法务人员同步支持;同时,专案组长定期召开检查例会交流分析典型案情。对廉政风险的防控,要求办案人员重点关注涉及的金额,具体包括公安机关移送线索的金额、当事人自认的违规金额、交易对手指证的金额、人民币与外币交易流水金额等,并在检查报告中详细汇报相关金额不一致的情况及认定理由。同时,每起案件调查结束后,先安排其他办案人员相互交叉审核,再交由法务人员审核。法务部门进行二次核实后,按照法律审核的要求提出处理意见,提交专案组长审定,以确保案件事实认定准确,证据确凿充分,办案要求落实到位。

四是严格案件处罚决定的操作和审查。案件处罚决定生效阶段,法律风险主要在于文书要素不规范、当事人陈述申辩权利未得到保障、法律文书送达无效等;廉政风险主要在于擅自认定从宽情节,滥用自由裁量权降低处罚比例。

系列案件办理中,对法律风险的防范,需要严格处罚决定审核过程、规范送达方式等。对廉政风险的防范,关键在于根据违法行为的危害性,处罚前就按照罚过相当、同案同罚的要求,分别明确卖汇、买汇量罚的具体比例,并具体明确从轻、从重情节及对应处罚比例。具体执行中,突出对从轻、从重情节控制,要求办案人员在检查报告中详细报告案件从轻从重的情节及认定理由。这样,既便于后续审查把关,也留存了相关书面材料以备事后监督。

五是保证处罚决定执行规范。从系列案件实践看,处罚执行阶段的廉政风险主要是违规同意当事人缓期或者分期缴纳申请、应加处罚款而不加处或者擅自降低加处罚款金,减轻或者免除当事人的执行义务。具体办案中,外汇局针对系列案件实际,统一了加处罚款的标准,明确了暂缓、分期缴纳罚款以及加处罚款的具体情形及要求,落实专人跟进处理,法务人员审核把关,使各环节既协调配合又互相制约,防止了处罚决定执行阶段的权力寻租。

抓住内部风险控制的关键要素

涉汇案件内部风险控制的重点,在于防范法律风险和廉政风险,关键在于严把案件质量关和廉洁自律关。现阶段,相关法规不完善,有的环节办案要求不明确,加上基层办案水平不一,办案尺度把握容易出现偏差;同时,涉汇案件处罚金额大、利益影响大,加上处罚幅度和情节认定存在一定的裁量空间,当事人通过一些手段逃避制裁的动机比较强烈,给涉汇案件廉政的风险防控带来一定挑战。

一是完善的办案制度是内部风险控制的基础。涉汇案件办理的环节多、实际情况复杂,加上行政法律条文和外汇办案规定的概括性和原则性以及立法的滞后性,需要对依法办案要求进行具体化和细化,增强可操作性,便于办案人员掌握和执行。从系列案件办理实践看,一方面,需要抓紧完善基本行政法律规定,出台行政程序法,把立案、调查、听证、告知、决定、加处罚款、催告等办案程序全面纳入法律规范;同时,完善行政证据规范,明确证据类别、形式要求、证据效力和证明标准等。另一方,需要抓紧修订外汇系统行政执法相关制度,细化外汇执法规则,明确涉汇案件办案标准,并完善相关法律文书格式;同时,进一步细化涉汇案件处罚自由裁量幅度,明确从宽和从重情节的认定标准及适用规范,从制度层面明确涉汇案件办案标准。

二是有效的制约机制是内部风险控制的保障。其中的关键,是要增强对调查行为和处理措施的制约。在涉汇案件查处时,需要合理确定办案人员的分工和责任,强化办案人员之间的相互制约;发挥法律审核、局领导把关等环节的作用,并及时开展内部审计、纪检监督,以强化内部制约效力;增强对自由裁量权的制约,确保同案同罚;实行案件报批制,强化层级监督制约。

三是专业的办案队伍是内部风险控制的关键,需要建立一支业务精湛、纪律严明的办案队伍。重视对办案队伍的外汇专业知识和基本行政法律知识的培训,推行执法资格考试制度,确保检查人员获得执法证前具备必要的外汇业务知识和基本法律素养;建立执法考核机制,定期对执法人员办案能力和办案业绩进行评价,增强执法人员学法学业务的自觉性;严格执法责任制,系统分析涉汇案件办案风险点,建立相应控制机制,加强对执法人员的廉政教育,增强廉洁自律意识。

作者孙忠喜系外汇局金华市中心支局副局长

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