傅勇:地方政府债务规制四策

发布:2017-11-14 17:21 来源: 《中国外汇》2017年第22期 作者:傅勇
今天,我们可能不宜再强化财政联邦制,治理地方政府债务问题也需要从多角度发力,且需考虑可行性。

近期,中国地方政府债务问题又出现反复,且似愈演愈烈。如何解决,仍待破题。

中国的中央政府和地方政府在财政上高度分权:80%的全国财政支出是在各级地方政府层面完成的,50%的财政收入归地方,分权的程度超过了很多联邦制国家。在这种安排下,地方政府很有积极性发展经济,并扩大税收。上世纪80、90年代,一些学者将中国的这一财政体制定义为“财政联邦制”,并认为这项制度创造了中国经济的奇迹。

但今天,我们可能不宜再强化这种财政联邦制。

一是地方的财力已经很强大,同时还掌握着大量预算外收入和融资渠道,而中央自己的财力空间则很小。实际上,中央政府赤字率近年来一直上升,根据预算安排,2017年会升至3%。这也是国际公认的警戒水平。

二是因为缺少相应的制度安排,财政联邦制易导致地方政府过度关注经济增长和税收。其中,最重要的制度缺失是人口不能自由迁移。几十年来,我国劳动大军“候鸟式”地流向东南沿海工作,但真正能在当地实现城市化的比例很低。人口不能自由迁移,就失去了约束地方政府的关键要素——用脚投票机制。

人们选择何处而居,是一个综合性的考虑。党的十九大报告指出,我国社会的主要矛盾出现了变化,人们对物质文化的需要升级成对美好生活的向往,包括对环境、安全等都有了更高的要求。当人口可以自由迁移时,地方政府就会竞相努力改善公共服务,各个社区也会如此。与此同时,各地方和各社区还会提供差异化的公共服务,供不同偏好的人选择。

三是地方政府举债缺少内在制约机制。目前地方政府预算内举债由全国人大审议同意后,地方债券由省级地方政府统一发行;但实际上,资金使用者通常是市级政府,两者权责并不对等。此外,不同城市的财政健康水平各异,而省级政府统一发债只有一个利率,无法反映风险定价差异。至于地方融资平台的隐性举债,更缺乏明确约束,且扩张较快,是主要风险点。

四是地方政府债务缺乏事后纠错机制。一些实行联邦制的国家,政府债务如果达到上限,就会停摆,公务员发不出工资;地方政府则实行破产制度,一旦破产,其债务需要重组。这会促使市场考虑可能的违约风险,从而形成不同的定价。而中国目前还没有这种机制,使得地方政府债务基本是刚性兑付。

在这样的背景下,即便一些政策是“正确的”,也会因缺乏相关政策的协调推进,难以得到真正的贯彻执行。比如《关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号,下称“43号文”)虽然设计了一个地方政府融资举债的框架,但效果却不尽人意:就在43号文发布之后,部分地方政府就假借政府购买服务、政府和社会资本合作(PPP)或各类引导基金之名,进行变相举债、名股实债、违规担保等操作,导致隐性债务快速上升。

综上,治理地方政府债务问题应多角度发力,并需考虑可行性。笔者认为,可以从以下几个方面着手。

一是理顺政府间财权与事权的关系。目前,中央与地方政府的支出比例是2﹕8,而两者的收入比例则是5﹕5,地方政府的收支缺口需靠中央向地方的转移支付弥补。对此,不少人建议增加地方政府的财权;但笔者认为,更重要的是中央政府应承担起更多的事权,特别是基础教育、基础医疗、基本社会保障等支出的责任,以相应减少向地方政府的转移支付。从全球看,我国中央政府承担的支出责任明显偏少,既不公平,也不符合规模经济原则。

二是坚持谁使用、谁融资、谁担责的原则。要让作为资金使用者的城市政府自主发行市政债券,同时要经过本级人大批准,接受社会监督,由市场分别评级,差异化定价。如果出现违约,则按照发行时约定的条件,进行债务重组。这将迫使投资者理性购买市政债券。

三是鼓励地方放开户籍等制度。户籍制度在一、二线城市难以一步放开,但对于其他绝大多数城市来说,可以加快放开。增加人口流动性不仅能够提升劳动力的空间配置效率,还能够建立用脚投票机制。此外,还要推进与户籍制度相关的配套政策,如实现社会保障的跨区域和可携带。

四是鼓励各城市因地制宜,探索开征房地产税,用于地方政府改善公共服务。从国外看,并不是房地产税越高的地区,房价越便宜。高房产税的地区,社区有财力提高教育、安全、卫生等服务质量,因而更能够吸引到高收入阶层。

作者系经济学博士、金融学博士后

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