厘清经常项目可兑换的含义

发布:2016-07-04 13:43 来源: 《中国外汇》2016年第13期 作者:徐卫刚

1996年12月1日,我国宣布接受国际货币基金组织(以下简称基金)协定第八条款,实现经常项目可兑换。并于1997年初修改了《外汇管理条例》,规定国家对经常项目对外支付和转移不予限制。今年是实现经常项目可兑换20周年。新形势下应当如何理解经常项目可兑换的含义呢?

说起经常项目可兑换,不得不提到《国际货币基金协定》。货币基金组织于1944年成立,主要宗旨是便利国际贸易的扩大与平衡发展。为实现此目的,其在协定第八条规定:除特殊情形外,各成员国未经基金同意,不得对国际经常往来的付款和资金转移施加限制,避免施行歧视性货币措施。这就是我们通常所说的经常项目可兑换。其有两层含义:一是对经常项目对外支付和转移不采取汇兑限制措施,二是不从事多重货币做法。考虑到人民币汇率形成机制已日渐完善,本文将主要对汇兑限制措施的含义进行梳理总结。

经常项目或者经常性国际往来支付的基本含义

根据基金协定第30条,经常项目或者经常性国际往来支付是指不以资本转移为目的的支付,包括但不限于所有有关对外贸易(货物与服务)、劳务以及正常银行短期信贷业务的支付,以及贷款利息及其他投资净收入的支付、数额不大的偿还贷款本金或者摊提直接投资折旧的支付、数额不大的赡家汇款等。可以从以下方面理解这些概念。

一是从目的判断,即不能以转移资本为目的。原则上如果以转移资本为目的,通过虚构货物或者服务贸易办理支付,无论数额大小,都是可以采取限制措施的。如果不是以转移资本为目的,那么传统上按交易性质原本认定为资本项目交易的,如短期小额贷款偿还,因其经常发生也被认为是经常性国际支付和转移。

二是主要包括货物与服务贸易以及与其有关的银行短期信贷业务支付、无论长短期的贷款利息支付以及外商直接投资利润支付、数额不大的与贸易无关的贷款本金支付(无论期限长短)、外商直接投资折旧支付、数额不大的赡家款支付。如果一笔或者几笔巨额资金以赡家款名义支付,可以理解为以转移资本为目的,不属于可兑换范围,因而可以采取限制措施。还有就是经常发生的数额不大的境外借款本金偿还,因不以转移资本为目的,所以不属于资本交易。

三是这个概念是开放性的,对一些支付或者新型交易引发的支付,如果银行或者企业与货币当局、或者某货币当局和基金对此概念理解不一致,基金可以和成员国协商,以确定该支付是否属于经常性往来支付。当然,根据各成员国的实际,这些概念在具体执行过程中会略有差异,基金则通过定期的磋商,保证这些措施在各成员国得到一致的施行。

可兑换的含义

根据基金协定第8条款,可兑换的含义为对经常性国际支付和转移不采取限制措施。具体含义包括以下方面:

一是可兑换适用不同国家居民之间的交易支付,不适用国内交易。一国国内居民之间交易是否可兑换,或者说采不采取限制措施,不属于基金职责。如规定境内禁止外币计价结算,不违反可兑换承诺。

二是成员国同时对居民和非居民负有一定的可兑换义务。一方面,成员国必须允许其居民获取或使用所需外汇,以便支付其从非居民那里购买的货物和服务,或者从事其他经常性国际交易。成员国不可过分推迟、限制或者阻碍其居民获取这些需要支付的外汇。另一方面,可自由使用货币的发行国,不能对这种支付和转移采取限制措施,成员国也必须允许非居民通过经常性国际交易,将从本国获取的本币余额兑换成可自由使用的货币并对外支付。

三是可兑换仅适用同国际交易有关的支付和转移,并不适用交易本身。换言之,成员国可以对交易本身是否开放采取管制措施,如对某类商品禁止进出口或者采取数量限制。当然,根据世界贸易组织规则,现在这些限制措施必须出于正当理由,并不能超过必要的限度,还要保留救济渠道。

四是可兑换不适用支付和转移的收款。可兑换义务主要是对交易方为付款方成员国而言。因此,一成员国可以就其居民交易方必须收到的支付款项的币种、是否调回境内或者保留还是部分结汇等做出强制管理规定。据此,我们可以要求对外贸易必须以人民币计价结算,外汇收入必须调回境内结汇等。

五是可兑换主要是对政府的义务。如果成员国的某一交易方因商业失败而无力偿还,不能视为是限制措施或者说违反了可兑换义务。因此,如果说成员国违反可兑换义务,一般是指成员国采取法律法规加以明确的方式。但如果一项限制措施即使不以法规形式明确,而是通过窗口指导以行政命令方式进行,也可以被认定为违反了可兑换义务。因此,从基金角度看,只要是行政行为,而且这些行政措施导致过分延迟对经常性国际支付和转移所需外汇的获取及使用,都属于限制措施,视为违反可兑换承诺义务。当然,如果具体的窗口指导措施,仅是要求银行贯彻了解客户、了解业务和尽职调查等原则,以确保对外支付和转移的真实合法,并不要求先经外汇局行政审查后再到银行办理,没有对对外支付或者转移所需外汇的获得和使用进行限制,是不属于行政措施的,也不会构成汇兑限制。

不违反可兑换义务的管理措施

根据基金协定,判断一个措施是否违反可兑换义务,构成对经常性往来支付和转移的限制,主要看该项措施是否涉及政府,即货币当局是否对这类外汇的获取或者使用施行了直接的限制。从这个意义上说,违反可兑换义务包括两个要素:一是措施是由政府实施,包括明确的法规文件和虽没有直接发布规定但通过窗口指导实施的行政措施;二是对所需外汇的获取和使用施行了直接的限制,包括购汇环节和支付环节。

根据各成员国的实践,政府采取的措施,只要不对对外支付所需外汇的获得或者使用采取直接的限制措施,就不违反可兑换承诺。那么货币当局可以采取哪些措施规范外汇资金流动而又不构成限制措施呢。

一是限制结算方式。即规定以特定的支付形式或者固定的支付渠道,对所需外汇进行支付或转移。如目前采取的一些境外交易不允许信用卡支付,因为还可以通过银行转账、现金、旅行支票等形式支付,所以不构成限制措施。这引出了另外一个有趣的话题,即将提前购汇限制在一定天数或者暂不允许某种结算方式,是否构成汇兑限制?笔者认为,因其并未实际影响到需对外支付的外汇资金的获得和使用,实际上并不构成汇兑限制。如提前购汇不能超过半年的限制,并不妨碍支付日期前购汇,也就不会影响对外支付,所以不会导致汇兑限制的产生。

二是目前外汇管理政策中普遍实施的出于统计监测和分析目的的登记。因只要提供合适的文件,全部交易都会得到登记,而且这种登记措施不是以限制支付为目的,因而也不构成限制措施。如所有许可或者许可证都会很快自动得到批准,这种许可也不会构成限制措施。

三是真实性审核要求。如果要求出示某些单据以表明对外支付和转移的真实性,也不构成限制。当然如果这种真实性核对过程过分延迟,如反复要求提供材料、审核时间过长并且不透明,导致对外支付不能按时完成进而影响国际贸易,就可视为构成限制,违反了可兑换成诺。关于过分延迟时间的含义,最早通过双边支付安排明确过不能超过3个月,后于上世纪九十年代后期调整为不能超过2个月。目前,根据现在实践,一般而言最好别超过一个月,就不会构成限制措施。对中国而言,这种真实性审核更是既有必要,也符合基金协定。因为中国只宣布了经常项目可兑换,对资本与金融账户交易仍采取管理,所以为有效识别对外支付和转移资金的性质,可以对对外支付和转移进行单据核对,以保证资本与金融账户交易管理的有效。这也是《中华人民共和国外汇管理条例》规定经常项目交易应当具有真实合法基础的国际规则依据。据此,当前我们规范离岸转手买卖和利润汇出单据审核,不违反经常项目可兑换承诺,不属于限制措施。

已经明确属于汇兑限制的措施

一是对一些服务贸易对外支付的限制。这是发展中国家和转型经济体经常容易采取的限制措施,如个人项下出国旅游、就医、教育、赡家款、保险费的支付等。限制表现的方式包括事前审批、采取额度分配或者控制。当然如果这种事前审批或者额度控制仅具有指导意义,货币当局对真正属于经常性国际支付的所有用汇需求只要提供真实有效的交易证明就都会同意,而且公众也熟悉这一政策,时间上也不会过分延迟,就不会构成汇兑限制。这里需要指出的是,赡家款不能太大,否则属于转移资本,可以采取管制措施;还有就是保险费支付,必须是在境外旅游、学习、工作等需要购买的意外险、疾病险等,不包含以投资为目的或者以转移资本为目的的保险品种。这些保险品种并不属于经常性国际交易,不属于可兑换范畴,货币当局可以采取限制措施甚至禁止交易。对照我国现行个人经常项下凭身份证即可购买等值5万美元外汇,超过部分只要提交真实合法交易证明就可按需购买和支付所需外汇的做法,我国个人项下外汇管理符合基金要求,实现了可兑换,不构成汇兑限制。至于那些以投资分红甚至转移资本为目的购买的境外保险,因其不属于经常性国际支付和转移,不在我国承诺的可兑换范围内,是可以采取限制措施的。

二是对非居民投资收入转移的限制。即如果对非居民投资取得的净收入包括外商投资企业利润汇出采取限制措施,如从时间角度不允许头几年利润汇出,或者从金额角度如规定按一定比例分年汇出的做法,都属于违反可兑换承诺。但要求利润汇出需提交财务报告、分配决议、税务证明等以审核真实性,并不违反可兑换义务,也不属于汇兑限制措施。

三是拖欠行为,即过分延迟对外支付款项。由于政府采取的真实性审核或者审批行为,导致对外支付过分延迟,对外支付所需外汇的获得或者使用不能及时进行,则即使对外支付最终得以实现,也仍然构成汇兑限制。当然,如果是商业机构出于自身原因如破产或者没钱支付等原因所导致的过分延迟对外支付,不构成汇兑限制。对此,双方可以通过司法途径或者债务重组加以解决。这是各成员国经常容易忽视的问题,今后实施政策需要加以注意。

四是外汇平衡要求或者自有外汇资金要求。即要求对外支付必须使用自有外汇资金,或者只有出口创收外汇后方可获得或者使用与创汇数额等额的外汇用于对外支付,均构成汇兑限制。特别是当这些措施并不限制进口交易本身,而是进口后对外支付时要求只能使用自有资金,或者只能同意给予其创收额度对等的外汇使用额度时,限制明显产生。过去我国对外商投资企业外汇自我平衡的要求,就是典型的汇兑限制措施(1996年,我国实现经常项目可兑换后已经予以废止)。至于规定先使用自有外汇,不足部分再购汇也不属于限制措施,因外汇的获得和使用仍然可以得到满足。当然,如果规定只有自己有外汇资金后才可以从事进口交易,由于该限制措施放在了交易环节,所以并不构成汇兑限制措施。不能进口自然不能以此为由获取或者使用外汇对外支付。

五是对一成员国因经常性国际支付和转移获得的本国货币,要求兑换成可自由使用货币转移到本国境外的行为,如果采取限制措施,则构成汇兑限制。当然,如果是商业主体之间因为诉讼等程序没有完成而被采取司法措施,不属于汇兑限制。依据此原则,如果其他国家通过货物贸易、服务贸易甚至小额贷款等方式取得人民币资金收入后,要求兑换成美元支付到境外,我们是不能采取限制措施的。

六是进口许可程序。该程序本身不构成汇兑限制,因为这是对交易环节的限制。但如果进口许可可以自由批准,但许可证本身却不意味着可以自由获取外汇,就构成汇兑限制。还有就是进口不需要许可证但却需要汇兑许可证,即获取外汇需获得许可,且这类许可证不能自动获得批准,也构成汇兑限制。这个限制措施与外汇计划分配相似,在市场经济高度发达的现在,已经很少国家再采取类似限制措施了。

七是外汇计划或者预算分配。即用于进口支付的外汇必须通过事前的预算或者计划获得或者使用,而不是预算或者计划进口产品本身的金额,就构成汇兑限制。这在计划经济时代较为常见,实现经常项目可兑换后再未被使用过。

作者系国家外汇管理局综合司副司长