银行考核办法解读

2015年6月17日，国家外汇管理局印发了《国家外汇管理局关于修订<银行执行外汇管理规定情况考核办法>相关事宜的通知》(汇发〔2015〕26号)。此次对《银行执行外汇管理规定考核办法》(以下简称《办法》)的修订，旨在进一步完善银行考核操作、提高考核实效。

《办法》实施情况

长期以来，外汇局各业务部门在职责范围内主要通过非现场监测、现场检查等手段，对银行执行外汇管理规定的情况实施单项监督。2008年9月1日开始施行的《办法》，加强了银行考核工作，并改变了这一局面，为建立、健全正向激励机制创造了条件。银行考核工作通过鼓励银行调动自身积极性切实执行各项外汇管理规定，真正实现了“奖优罚劣”的目的;同时，银行考核结果也成为外汇局了解银行各外汇业务领域监管效果的主要渠道之一，并为不断完善《办法》提供了现实材料。

经过2010年的考核制度修订、考核系统上线以及后续不断的实践与完善，目前，银行考核工作已与银行自身办理外汇业务要求有机结合，实现了双赢。主要体现在以下方面：

一是考核内容逐步完善。现有考核项目已基本涵盖现行的外汇管理规定，相关考核标准与评分办法已实现了对银行经营外汇业务过程中风险点的有效管控，并在年度更新机制的保障下与外汇管理政策的调整保持了一致。

二是考核手段日臻科学。考核系统的应用与推广有效减少了手工记录和汇总对考核工作及时性和准确性带来的不利影响，提高了考核工作的整体效率，并促进了外汇局内部监管信息的共享。

三是考核流程趋于合理。考核流程充分考虑了银行在外汇业务种类与业务规模方面的差异，通过使用地区平均值和差错调整系数、对银行主动发现并改正的错误不予扣分等方式，使银行考核工作更趋公平合理。

四是考核评分更加客观。对考核制度的修订充分量化了考核指标，并根据实际情况不断完善，尽可能降低人为评分造成的影响;同时建立了对各级外汇局人员考核操作的有效监督，从制度上和方法上确保了考核工作有据可依、有据可查，考核结果经得起检验。

五是考核结果受重视程度不断提高。银行考核工作得到了银行的广泛认可和支持。银行考核及评级结果已成为部分银行提高自身管理水平、完善内控制度的重要线索，并且成为银行评价内部年度绩效的重要依据。

修订的必要性

近年来的实践证明，《办法》在促进银行依法合规经营方面发挥了重要作用。然而，外汇形势的发展变化及有关管理规定的不断更新，也对银行考核工作提出了更高的要求。现有银行考核在以下方面还存在不足，需要通过进一步修订《办法》及相关考核标准予以完善。

其一，银行考核实际效果需要继续提高。一是现有银行A、B、C三类评级层次偏少，处于B类的银行数量占比较高。这种层次少且分布集中的状况，不利于充分反映银行执行外汇管理规定的情况，进而影响考核整体效果。二是银行考核后续奖惩措施需进一步明确。《办法》规定，外汇局对银行进行监管时将综合考虑银行考核结果和评定等级，但如何加以落实,外汇管理部门在实践中尚无明确、具体的依据，“奖优、罚劣”的效果有限。三是督促银行整改违规问题的措施有待丰富。从银行考核实际情况看，重复违规的问题依然存在，违规问题整改力度有待加强。

其二，部分考核指标需要进一步完善。具体有以下五个方面：

一是考核得分较难拉开差距。从考核实践看，现场检查仍是发现违规问题并进行扣分的主要手段。但各级外汇局普遍存在人员不足的问题，无法针对银行开展大规模现场检查，导致考核当年未接受检查的银行数量较多，考核得分因此难以拉开差距。鉴此，需要对部分考核项目进行调整，以降低其对现场检查的依赖。

二是内控制度考核效果需要提高。内控制度考核是促进银行正确有效执行外汇管理规定的关键。现有内控制度考核更多反映的是制度的表面完整性，因此要真正达到考核目的，还需要通过细化考核标准与评分办法等，加强对银行的指引，使考核能够起到促进银行提高内部管理水平、依法合规经营的实际效果。

三是风险性考核需根据外汇形势变化进行调整。近年，在引导银行主动适应外汇管理工作重心的要求方面，风险性考核指标发挥了重要的作用。但是，在当前跨境资本流动波动性明显加剧的背景下，风险考核指标的灵活性、更新频率、实际效果仍需进一步提高。

四是总行单独考核需进一步加强。现有的总行单独考核，并未对内部分支机构管理及监督情况提出考核要求，这不利于提升外汇管理规定逐级有效传导的实际效果，需继续完善。此外，外汇局于2013年发布的《对外资产负债及交易统计制度》对银行总行报送数据的频率和数量都提出了更高的要求，因此，对总行数据质量的考核也需强化。

五是部分考核指标需更新调整。近年，外汇管理改革步伐较大，跨国公司集中收付、自贸区人民币可兑换等新业务、新规定不断推出，因此，为提高银行考核的科学性，需相应对考核指标与评分方法进行调整。

修订原则

外汇管理部门应在以下原则的指导下进行修订工作：一是保证公平与公开。要在充分考虑各银行外汇业务种类与规模差异对考核结果影响的基础上，对考核指标进行量化、细化，避免主观判断误差，保证考核过程透明、结果反馈及时详尽。二是注重与时俱进。应根据外汇形势及监管规定的发展变化，及时更新考核内容及要求，提升外汇管理的有效性。三是突出可操作性。在设置考核指标及评分办法时应更注重适用性，使考核指标能够成为真正的衡量尺度，避免扣不出分、分差无法拉开等现象。四是注重考核的实际效果。要通过建立有效的违规问题整改机制及健全激励约束机制来提高银行接受考核的积极性。

修订的主要内容

其一，进一步完善了考核项目，具体包括以下几个方面：

一是梳理调整了现有的考核指标。外汇管理部门从提高考核的科学性与可行性角度入手，对原有考核指标进行了全面梳理与调整，使考核标准与评分办法进一步量化、细化，相关要求简单明晰、更具操作性。

二是调整了考核周期。为尽早向银行通报考核结果，满足其年度绩效评价与整改的需要，本次《办法》修订将考核周期正式明确为上年10月1日至本年9月30日，并相应对完成违规事件录入、考核结果通报、整改报告上交等工作的时间要求做了调整。

三是调整了考核的项目结构。在此次修订中，为适应外汇管理改革日益注重监测分析与事后监管的趋势、降低对“现场检查”依赖性较强的业务合规类考核比重、提高对数据质量及内控制度的考核要求，外汇管理部门上调了总行单独考核的分值计算权重，并将QFII、QDII境内托管等原作为附加项目的考核纳入了总行单独考核指标。

四是强化了对总行的单独考核。此次修订增加了金融机构对外金融资产负债数据质量考核的分值，以保证外汇局日常编制BOP与IIP表的工作，并保障外汇局代表我国向IMF与BIS机构报送有关数据的质量。同时，从权责明确及提高效率的角度出发，此次修订新增总行内控制度及其他考核指标，以促进由上到下，层层推进考核的实施。

五是增加了风险性考核指标的灵活性。外汇管理部门根据外汇形势及管理规定的发展，对风险性考核要求进行了调整，以增加考核指标的灵活性。此次修订分别对跨境资金流入、流出与基本平衡三种情景进行考核，以满足对跨境资金流动双向调节的需要，提升了外汇监管与调控的有效性。

其二，优化考核流程，健全激励机制。一是增加了银行考核的评级档次，由“A、B、C”三档增至“A、B+、B、B-、C”五档。通过增加银行考核评级档次，可以更准确地反映银行执行外汇管理规定的情况，增强银行的积极性。二是提高了考核结果综合利用效率，进一步健全了激励约束机制。《考核办法》进一步明确，对考核结果较好的银行，外汇局将在外汇管理政策先行先试方面给予支持。

其三，突出银行内控管理考核。一是将“内控及其他考核”项细分为“内控制度完备性及实施情况”、“配合外汇局日常监管情况”、“现场检查及核查配合情况”、“违规问题整改情况”四个单项指标，以进一步提高考核的科学性。二是完善并细化了内控考核评分标准，将其分为内控责任明确、内控措施合规有效、内控保障有力、内控评估及时、内控监督到位五个方面，以进一步提高考核的可操作性。

其四，健全违规问题整改落实机制。一是建立银行反馈整改报告制度，要求银行定期提交整改报告，落实整改措施，及时反馈整改结果。二是增加违规问题整改情况考核指标，明确规定将上年度违规问题整改情况纳入本年度考核内容。三是通过升级考核系统更加及时、详尽地向银行反馈违规问题清单，便于银行内部问责和整改。

作者单位：国家外汇管理局国际收支司