追踪影子银行发展

2014年10月，全球金融监管机构——金融稳定委员会(Financial Stability Board，简称FSB)发布了《影子银行证券融资最低折扣率指引》(以下简称《指引》)，目的是将影子银行短期融资行为纳入监管，限制其顺周期杠杆作用。这是FSB第一次就影子银行对市场发布明确规定，标志着全球对影子银行的监督从讨论设计向实际执行迈出了实质性的一大步。此外，FSB还围绕影子银行制定了一系列监管框架并提出了相关建议，对未来影子银行体系的发展，以及各国监管当局对于影子银行体系的监管具有导向作用，对中国影子银行的监管也提供了借鉴。

Haircut Floor具体监管措施

FSB通过定性与定量方式对抵押融资担保品的最低折扣率(Haircut Floor)的建立提出了指导意见，要求各国市场参与者于2017年年底之前，按照一定的标准和程序，建立适用的Haircut Floor，各国监管机构对其市场参与者制定和执行情况进行监督。具体包括以下措施。

一是缩小监管范围。《指引》将监管范围明确为影子银行与银行进行的抵押融资(bank to non-bank)交易，对于影子银行相互间的融资(non-bank to non-bank)、以融券为目的的证券出借、现金抵押品的再投资等交易，将在FSB同一工作组其他政策中另行体现。同时，为避免重复监管和过度监管，《指引》以是否具备顺周期杠杆作用为标准，继续收窄监管范围：对使用中央清算交易对手(CCP)的融资、抵押品为政府债券的融资、向中央银行的贴现融资、因合并报表而受巴塞尔协议监管的影子银行融资，均排除在《指引》范围外。

二是明确了Haircut Floor的建立方法和标准。《指引》要求，市场参与者应在2017年年底之前，建立内部方法和程序，运用高质量的数据与合理参数，制定出适合不同市场环境的Haircut Floor标准，并向监管当局书面汇报;监管当局需要对市场参与者制定的方法和标准是否充分进行检测，通过检测的方可批准执行，并进行监督。

《指引》还提出， 内部方法和程序的建立必须考虑：(1)历史测试至少覆盖一个压力周期( stres speriod)，借此反映市场水平骤降时，抵押品的流动性状况，以最大程度地减缓抵押品被“贱卖”对金融体系可能产生的冲击;(2)结合组合特性，充分考虑如流动性风险、抵押品发行人与交易对手违约相关性和汇率风险等因素;(3)从交易环节(trade)与组合头寸管理(position)两个层面同时执行Haircut Floor要求，具体标准可参考FSB发布的最低折扣率(见附表)。

三是强调其他配套措施及与国际组织的协作。为解决数据质量问题，FSB成立了数据专家小组，并于2014年11月发布了数据收集和汇总标准程序征求意见稿。该意见稿对于收集什么样的数据、数据的精确程度、如何避免在国内不同交易对手以及国家和地区之间重复计算等问题均做出了统一安排。同时，为防止监管套利，FSB强调与其他国际机构的紧密协作。其中，巴塞尔银行监督管理委员会(BCBS)已承诺于2015年年底前修改巴塞尔协议Ⅲ中与Haircut Floor和资本充足率相关的要求;国际证监会组织(IOSCO)也表示，将充分考虑按照《指引》对具有融资性质的衍生品加强监管。

影子银行的发展趋势

对于Haircut Floor的监管措施，市场的主要担心是，虽然《指引》从定性与定量方面对Haircut Floor提出了明确要求，同时对数据采集和监管协作做出了相关安排，使整个《指引》体现出很强的可操作性和适应性;但由于FSB不愿对正在复苏的经济造成过多负面影响，给出的Haircut Floor水平较市场和外界预期的相对偏低，从而引发了一些对实际执行效果的担心。此外，《指引》对政府债抵押设置零折扣率，(不排除是因为FSB对部分国家主权债务信心不足而无法给出统一或不同级别的折扣率。)等于对占融资市场规模26%的政府债抵押融资豁免了监管，也让人担心会大大降低整体的监管力度。总体而言，由于受影响的抵押融资规模有限，具体量化标准也相对较低，《指引》对市场的影响应该不大。根据FSB在2013年底至2014年初的测算数据，受影响的证券抵押融资占比为27%;从54家参与抽样调查的机构来看，以《指引》发布的标准进行测算，需要补充的抵押品总资产微乎其微。

FSB下一步将考虑把HaircutFloor从银行与影子银行(bank to non-bank)交易向影子银行间(non-bank to non-bank)的交易进行推广;同时，将进一步研究如何运用HaircutFloor建立对经济运行的逆周期调节机制，从而提前应对和防范系统性风险。此外，FSB还将从提高市场透明度、现金抵押品再投资、重复抵押以及抵押品的重估与管理等方面陆续出台具体规则。

由于监控的是“类银行”风险，纵观FSB工作组出台的政策和监管工具，基本遵循了巴塞尔协议中对银行监管的要求。因此，在今后相当长的一段时间内，FSB将结合市场惯例，继续吸收巴塞尔协议对银行业的监管措施，避免监管套利。同时，因不愿对经济复苏造成负面影响，可以断定，FSB对影子银行监管不会“用力过猛”。

对中国监管影子银行的启示

中国影子银行自2009年以来发展迅猛，2013年甚至由于风险的快速累积两度引发“钱荒”。虽然其最终并未引发系统性风险，但无疑给我国的金融机构和监管当局敲响了警钟。如何在分业经营与多头监管制度下，应对高潮迭起的互联网金融创新和不断涌现的非银行机构可能带来的风险，FSB的监管逻辑及其有序推进的方式为我们提供了借鉴。

一是在定义和统计上做减法，使其具备较强的开放性和适应性。由于影子银行机构多、业务广，因此FSB在定义影子银行时，先将具备信用中介功能的非银行机构均纳入广义影子银行范畴，再按其是否具有强化杠杆、期限和流动性错配等特性，对广义概念和统计数据进行瘦身。这种方式有利于在复杂环境中清晰识别和有效管理影子银行风险，也易于吸收如P2P网络贷款和众筹融资等新模式。

二是顶层设计与执行操作互为补充，并按明确时间表有序推进。从FSB工作组发布的文件脉络来看，每份文件自成体系却又一脉相承，框架纲领清晰地反映了FSB 监管方向与思路，后续规范则从市场参与者和监管者的角度体现了较强的可操作性。此外，所有工作从政策制定、执行安排到监督改进等方面皆有时间表，有利于政策的推进。

三是持续的数据监测与定期的政策调整动态结合，贴近监管本质。2009年始，FSB对影子银行进行研究并定期发布监管报告，持续监测广义与狭义范畴数据，并对分类统计口径、监管尺度等问题不断征询意见，进行修正;同时，每年还通过个案研究，分析把握影子银行的同质性和差异性，尽量贴近经济运行实际状况，回归监管本质。

四是注重方法的建立与监管环境的培养，增强整体防御风险的能力。FSB强调对市场参与者和监管者进行方法论的培养和指导，同时统一数据口径，标准化数据采集程序，增强方法的适用程度，以助力提高整体风险管理能力。

五是强调金融合作与信息共享，防止监管套利。作为混业发展的产物，应充分意识到影子银行的监管需要国际组织间、国家与地区之间、国内分业监管部门之间的合作与协调，在信息共享、政策制定等方面尽量维持时间上的连贯和地域上的一致，以防止监管套利。

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关于《影子银行证券融资最低折扣率指引》

根据FSB在2011年的定义，广义的影子银行为游离于正规银行体系之外的信用中介结构。由于影子银行存在强化杠杆、期限和流动性错配、转移信用风险的特性，且与银行业相比缺乏监管，在危机期间易导致或加剧系统风险。2008年至今，全球影子银行资产一直在稳步上升。据FSB的最新统计资料，目前广义影子银行总量和占GDP的比重已基本达到危机前的规模。

2008年金融危机以来，美国、英国和欧洲加强了对影子银行的关注和研究。2011年11月，G20全球领导人在戛纳峰会上共同签署文件，委托FSB对影子银行的监管提出政策建议并制定具体规定。随后，FSB设置了5大工作组，分别对银行与非银行的风险传导、货币市场基金、资产证券化、证券抵押融资和其他影子银行进行研究。2013年8月，FSB最先发布了针对证券抵押融资的管理框架，同时提出了若干政策建议，其中对抵押融资的担保品实行最低折扣率形成明确规则，并于2014年10月出台。