如何正确理解“展业三原则”——改革以来外汇管理的一些概念阐述

发布:2015-03-09 09:12 来源: 《中国外汇》2015年第3期 作者:吴水平
外汇管理要求银行按照“展业三原则”审查外汇业务是一个制度进步,但据此说外汇管理由“规则监管”转变为“原则监管”则是不妥当的,是一种误导...

近期,有人认为,改革以后外汇管理要求银行按照“展业三原则”审查外汇业务,由“规则监管”变成了“原则监管”,由于过于笼统而难以把握,应细化“展业三原则”;也有人提出,“展业三原则”仅停留在表面,缺乏配套制度和细化规定,缺乏可操作性,导致其难以真正落地。笔者以为:外汇管理要求银行按照“展业三原则”审查外汇业务是一个制度进步,但据此说外汇管理由“规则监管”转变为“原则监管”则是不妥当的,是一种误导。实际上,“展业三原则”并非外汇局对银行提出的要求,而是银行业展业的基本要求;外汇局也无须对银行的“展业三原则”进行细化,而是要从外汇管理的角度监督银行对“展业三原则”进行细化。鉴于外汇管理改革的系统性、逻辑性和整体性,笔者抛砖引玉,将外汇管理改革中相关“展业三原则”的一些概念进行梳理并加以澄清,并揭示“展业三原则”与银行“外汇业务操作规程”的内在联系。

银行“代位监管”不成立

目前,有些基层外汇局正在做银行“代位监管”的文章。其实,外汇管理由银行“代位监管”的概念已经不能成立了。

一是法律上不成立。外汇局是行政机关,银行是商业机构,根据《行政许可法》的规定,行政机关不能向商业机构授权,商业机构没有行政权、不能代位行使行政机关的权力。

二是逻辑上不成立。银行作为商业机构不能既是运动员又是裁判员,否则会形成游戏规则的逻辑冲突。

三是经济上不成立。“代位监管”需要付出监管成本,没有对价收入,商业机构不会做这样的亏本生意,何况又是得罪客户、影响自己生意的事。

四是实践上不成立。由于商业利益的作用,银企是合作伙伴,“代位监管”只是一厢情愿,效果很差。

五是“代位监管”确实在历史上有过,但那是在《行政许可法》实施前,而且银行是国家银行时期。比如最初由中国银行行使外汇管理职能,再比如后来的外汇局授权外汇指定银行审核某些外汇业务等。所以,以前讲“代位监管”没有问题,现在再讲“代位监管”就不合适了。

“真实性审查”是银行的法定义务,不是“代位监管”

笔者认为,“代位监管”的错觉主要来自对银行进行“真实性审查”的相关规定。对此,需要梳理清楚。《外汇管理条例》第十二条规定:“经营结汇、售汇业务的金融机构应当按照国务院外汇管理部门的规定,对交易单证的真实性及其与外汇收支的一致性进行合理审查。”这表明,“真实性审查”是国家法律规定银行主体需履行的义务。银行开门做生意,就要履行其法定义务。就外汇业务而言,进行“真实性审查”,是银行必须履行的法定义务,而不是替外汇局“代位监管”。从另一个角度看,外汇局以前对外汇指定银行的业务审核授权文件经法规清理已被废止,没有了授权,又何来“代位监管”?

由于是法定义务,不是替外汇局“代位监管”,所以,银行“真实性审查”做对了,是银行尽了义务,是应该的;做错了或没有做,是银行没有尽到义务,应承担违法、或渎职、或疏忽等责任。这些责任由谁来追究?对此,《外汇管理条例》明确规定,“外汇管理机关有权对前款规定事项进行监督检查”,即授权外汇局对银行履行法定义务情况进行监督检查。如果银行是“代位监管”,那么银行做错了,外汇局就有连带责任,因为,它是替你做事,或者是你授权它做的,法理上就有连带责任。真的如此,外汇局的监督检查权也就不成立了。可见,按照《外汇管理条例》第十二条的规定,“真实性审查”对银行是“法定义务”,外汇局的职责是“监督检查”银行主体履行义务的情况。

在“真实性审查”中外汇局的职责是监督检查

非常明确,对于经常项目外汇收支,外汇局不做第一线的真实性审核操作,第一线的真实性审核操作按法律规定应由银行来做。那么,外汇局做什么呢?一是做银行真实性审查的规定设计,二是对银行主体履职情况进行监督检查。随着资本项目可兑换和行政许可的减少,外汇局对资本项目外汇收支的一线核准也在大幅度减少或弱化。整体上,外汇局是对银行主体真实性审查义务履行情况行使监督检查权。外汇局行使监督检查权的形式有:现场的检查、抽查;非现场的总量核查、逐笔核查;数据核对、人员询问;电脑扫描、人工核对;档案复查,交易复审等等。可见,外汇局是监督检查部门,不是具体操作部门。

银行负责“真实性审查” 的具体操作

根据《外汇管理条例》,银行具体操作外汇业务的真实性审查,包含以下几方面:

一是银行在做外汇业务时要履行法定义务,进行真实性审查,虽没有对价报酬,但享有法定权利。

二是它的法定义务是界定清晰的,有三点:按照国务院外汇管理部门的规定进行审查、对交易单证的真实性进行审查、对交易单证与外汇收支的一致性进行审查。

三是执行外汇管理部门的规定。改革以前的规定是审核具体单证,单证齐全就合规,少一个单证就违规,实际上是形式性审核。改革以后的规定更严密,是实质性审核:第一,要按照(KYB、KYC、ODD)三原则审核;第二,审什么、怎么审、何时审、谁来审都由银行主体决定,使得银行的义务与权利一致;第三,外汇局根据监管实践认为重要的业务、复杂的业务,对其单证仍有明确要求,规定重要的单证银行必须审核,少了就是违规;第四,银行在审核过程中觉得交易真实性不清楚、没有把握的业务,可以向客户追加单证进行审慎审查;第五,每笔业务数据必须按规定逐笔申报,纳入外汇局监管系统;第六,银行应当把外汇管理规定具体落实到业务操作规程,即银行应当有包含外汇管理规定的外汇业务操作规程,而且对其中的外汇管理规定应当理解正确,实际执行也要符合规程。可见,外汇管理改革是加强了银行真实性审核环节的管理,说改革后“不审单了”或“银行审核职能弱化甚至缺位”的说法显然不能成立,是对改革的误解。而由外汇管理要求银行外汇业务落实“展业三原则”,就得出外汇管理由“规则监管”转变成了“原则监管”的结论更是不妥当的,会形成误导。任何时候,外汇监管都是有原则、有规则的,而且改革后的监管原则更清楚、监管规则更严密。不过,把落实“展业三原则”后的外汇监管归纳为由“形式性监管”转变成了“实质性监管”倒是恰当的,有助于银行理解真实性审核的义务。

四是银行审核交易单证的真实性。交易单证是客户申请办理业务时提供的,是交易产生的商业单证,如果交易单证是真实的,那么交易就是真实的。所以,由银行对交易单证的真实性进行合理审查是恰当的、可行的。它的合理性在于,银行展业有“三原则”的要求,而且银行是一个专业机构,有专业人员和系统设备,对单证审核有专业能力。从这个意义上讲,审对是应该的,而审错或没审则应承担责任。可见,过去由外汇局具体规定银行审查的交易单证,看起来很严格,其实是越俎代庖,剥夺了银行权利义务的一致性。这导致银行被动审查和形式审查,是一种生硬的做法,不合事理。因此,在改革时做了调整,以回归各自的法律定位。

五是与外汇收支的一致性。即外汇收支方向和金额与交易单证显示的一致。比如,交易10万美元,相关交易单证之间应当一致,且收或支的金额应当等于或小于10万美元,大于10万美元就是不一致。

外汇局具体行使监督检查权

外汇局在行使监督检查权的过程中,怎么才能判断银行是按照“展业三原则”履行了“真实性审查”的义务呢?首先,应当按照无罪假定法理,推定银行办理外汇业务都做了真实性审查,而且都是做对的;其次,看对银行主体的检查结果,如果银行没有按照外汇局的规定审查、办理外汇业务,或企业外汇收支出现违规,那么银行办理该笔外汇业务就没有尽到审查义务;再次,应当讲宏观容忍度,按照宏观管理引领微观管理的原则,当宏观收支不均衡、而且不能容忍时,筛选构成不均衡的因素企业,再由企业收支源头延伸检查到银行中介。对银行的监督检查,也应当与时俱进,讲究监管的科学性和监管效率。

一是对银行主体进行检查。检查银行主体,最重要的是检查业务操作规程。业务操作规程是“展业三原则”的落地规则,是外汇管理政策的传导机制,是真实性审查责任的分解落实,也是具体业务操作准确与否的依据。所以,必须进行包括以下内容的逻辑严密的检查:有没有外汇业务操作规程;有没有把外汇管理规定具体落实到业务操作规程;对外汇管理规定理解是否正确;实际执行是否符合业务操作规程;是否就业务操作规程进行了培训;业务操作规程制定和修订程序是否正确。现在有人说“展业三原则”不落地,实际上很大程度源于没有重视“业务操作规程”:外汇局在对银行进行检查时,往往是一头扎进海量的、纷繁复杂的具体业务及其凭证中,花费大量的人力物力,而对于银行“外汇业务操作规程”则关注不多。对此应当改进,不可本末倒置。

二是对银行进行业务检查。这是外汇局的传统强项。业务检查的内容包括:外汇业务操作规程执行情况,通过检查或抽查,确认业务实际操作是否符合操作规程;业务数据变化情况是否合理;业务政策是否符合外汇管理规定。传统的排查也是检查的一种方法,但成本很大,因此在业务量大的地方,应将其与非现场排查结合起来,有针对性、有目标范围地进行检查,以提高效率。

三是对银行数据进行核查。这是创新带来的监管手段。通过改革创新,外汇局已建立起数据监测平台,借此可进行后台的监测与分析,把条线管理的业务按照银行主体、企业主体、关联主体整合起来。这样更易发现问题,提高监管的联动效率。

银行“展业三原则”与“外汇业务操作规程”

“了解你的客户、了解你的业务、合理尽职”是银行业国际性行规,或者说是国际惯例。各国银行监管部门对此都有明确的规范。它是对银行做事的要求或责任,没有做到就是没有尽职。按照三原则审查真实性,实际上是从形式性审查上升到实质性审查的要求,其潜台词是,做对了是应该的,没做对或没有做就要承担责任,所以,银行对此很紧张。外汇管理是借助三原则来明确银行主体的责任,外汇管理部门不需要、也不可能对三原则进行细化,否则就是画蛇添足。

当然,对于“展业三原则”,银行应当细化。银行必须将“展业原则”转化为“办事规则”,以明确程序、规范操作、分别权限、落实责任。就外汇业务而言,就是银行必须制订“外汇业务操作规程”。这一点,外汇局在服务贸易外汇管理改革时有严密的安排。《服务贸易外汇管理指引》第七条明确规定,“金融机构应当根据本指引及相关规定制定内部管理制度,明确相关业务操作规程,并按照国家外汇管理规定及时报告相关外汇收支信息,报告异常、可疑线索”;《服务贸易外汇管理指引实施细则》第四条第三款明确规定,“金融机构应当按照了解你的客户、了解你的业务的原则合理尽职”;第五条明确规定“金融机构应将《指引》和本细则等相关规定落实到自身业务操作规程中,规范具体业务操作”。但遗憾的是,各地外汇局和银行对“外汇业务操作规程”条款重视程度不一,导致“展业三原则”与“业务操作规程”未能实现对接,“展业三原则” 无法落地。所以,“外汇业务操作规程”非常重要,它既是外汇管理政策的传导机制,也是银行主体落实“展业三原则”的具体体现。只有有了“外汇业务操作规程”,才是将银行主体义务分解、细化到了对应岗位;只有有了“外汇业务操作规程”,才是将外汇管理政策传导落实到了操作环节;只有有了“外汇业务操作规程”,才是将银行主体的责任分解、落实到了执行人员。如果没有“外汇业务操作规程”,银行就是没有落实“展业三原则”,银行也就没有尽到义务。

(本文仅代表作者个人观点)

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