改革开放以来，我国国际收支状况经历了外汇短缺、持续顺差、逆顺交替的发展阶段，当前已经形成自主性平衡的新格局。理论上讲，一国国际收支主要取决于该国贸易和资本流动，收支相抵为零，称为国际收支平衡。但这是一种理论抽象，实践中世界上任何一个国家或地区都不可能达到这种绝对的平衡，国际收支平衡总是相对的。从实践看，在市场经济条件下，国际收支平衡主要有两个层面的评判标准。第一层面判定标准是经常项目收支状况，即经常项目差额是否可持续；另一个常用评判标准，是国际收支总体平衡状况，即经常项目、资本和金融项目（不含储备资产，下同）所构成的总差额。

 

计划为主，奖出限入，逐步解决外汇短缺问题（1982～1993年）

 

    这一时期，我国逐步从计划经济向市场经济过渡，外汇管理的重点是解决长期存在的外汇短缺问题。1979年3月，国务院决定成立国家外汇管理总局，负责统一管理外汇。鉴于1978年底我国外汇储备仅1.67亿美元，我国在涉外贸易方面总体上“奖出限入”，对出口采取补贴、外汇留成和退税政策等，并限制进口用汇；在涉外投资方面实行“宽进严出”，积极利用外资，通过举借外债、引进外商直接投资来弥补境内外汇不足的缺口，对外直接投资则限制较严；在外汇方面实行“增收节支”，增强企业外汇自主权、推行汇率双轨制。应该说，此阶段对国际收支的调节是以计划调节为主、市场调节为辅，主要思路是奖出限入、宽进严出。这符合当时国民经济发展战略的需要，有效解决了外汇短缺问题。1982～1993年间，有10年是经常项目、资本和金融项目顺逆差交替，国际收支整体保持顺差。至1993年末，外汇储备逐步攀升至194亿美元，外汇短缺问题基本解决；进出口总额也由从1978年的206.4亿美元激增至1993年的1957亿美元。

 

市场为主，宽进严出，重点防控异常资金流动（1994～2000年）

 

    1994年开始，我国实施银行结售汇制度，建立了全国统一的银行间外汇市场，实行以市场供求为基础的、单一的、有管理的浮动汇率。这标志着我国开始由计划性外汇制度向市场化外汇制度转变，制度改革效应明显。这一时期，我国国际收支结构除1998年资本和金融项目小幅逆差外持续双顺差，顺差均较上一时期有大幅度增长。虽然国际收支不平衡问题逐年累积，但仍然可控，且人民币汇率基本保持稳定。这一时期又可以1997年亚洲金融危机为界，分为两个时间段。

 

    在第一时间段（ 1 9 9 4 ～ 1 9 9 6年），虽然是双顺差，但与前期比，经常项目顺差有所缩小（年均50亿美元），而资本和金融项目顺差急剧扩大（年均370亿美元）。这主要是因为国家取消了汇率双轨制，实行单一、有管理的浮动汇率，大幅降低了外商投资成本，再加上外资管制的适度放松以及外商投资优惠政策的出台，吸引了大量外资流入。

 

    在第二时间段（ 1 9 9 7 ～ 2 0 0 0年），为应对东南亚金融危机冲击的挑战，我国的外汇管理着眼于控流出，保持人民币汇率稳定，并相机实行了“宽进严出”政策，采取了一些临时性的购付汇限制措施，在全国范围内开展打击逃套骗汇行动，有效防止了资本的外逃。1999和2000年，资本和金融项目呈小幅顺差。1996年12月，我国宣布实现人民币经常项目可兑换，以及鼓励出口的措施。这一时期经常项目顺差大幅增加，年均275亿美元。

 

转变观念，均衡管理，完善市场调节机制（2001～2007年）

 

    从2001年开始，经常账户和资本账户顺差均总体呈现持续、快速增长,国际收支顺差无论是总额还是与GDP之比均快速上升，顺差由2001年的522亿美元激增至2007年的4474亿美元，外汇储备突破1.5万亿美元关口至1.53万亿美元，年均增长40%。由此，国际收支不平衡的问题开始引起重视。党的十六大报告首次将国际收支平衡纳入宏观调控的主要目标。2007年12月，中央经济工作会议开始将宏观调控基调定为“控总量、稳物价、调结构、促平衡”，将促进国际收支平衡纳入国家战略。从外汇管理角度看，随着2001年我国加入世界贸易组织，外汇体制的市场化改革取向进一步明确，外汇管理的方式、手段和理念均实现了根本性转变：由直接管理转向间接管理，从控制外汇流出为主转为对流出流入全过程的均衡管理。均衡管理体现在三个方面。

 

    一是加强了结汇和流入管理。首先是对进口延期付汇实行了登记备案管理，并扩大了外债管理范围，降低了银行的外债额度，以合理控制外债流入总量。在政策的作用下，这一时期的外债总规模年均增长11%，较1994～2000年间的平均增速明显下降。其次是加强了结汇管理，特别是强化了对贸易外汇收结汇、个人外汇、外资进入房地产的监管，严控异常资金流入；同时，加大了外汇检查力度。2005年通过对数据的筛选和分析，外汇局共查处外汇违规案件87宗，涉案金额1.15亿美元。

 

    二是鼓励资本有序流出。这方面主要是推进境外投资外汇管理改革，简化审核手续，推动实施“走出去”战略。2005年，核准对外直接投资资金汇出45.69亿美元，增长2.3倍。同时，鼓励银行集合境内资金投资境外市场、证券经营机构集合境内资金投资境外投资市场、保险机构以自有资金对外金融投资。2006年，实施合格境内机构投资者（QDII）制度，有序拓宽境内机构和个人对外金融投资渠道。当年批准15家银行134亿美元境外代客理财购汇额度、15家保险公司51.7亿美元境外投资额度、1家基金公司5亿美元对外投资额度。

 

    三是改革了人民币汇率形成机制。汇率是调节国际收支平衡的重要工具。2005年7月21日，央行将人民币兑美元一次性升值2%，开始实行以市场供求为基础、参考一篮子货币进行调节、有管理的浮动汇率制度；2007年5月21日，再次扩大人民币兑美元汇率的浮动幅度至0.5%，经常项目顺差与GDP之比也在2007年达到历史最高点之后明显回落。这一阶段，国际收支持续保持“双顺差”有其客观因素，主要是我国加入世贸组织、国家长期的产业政策引导惯性、地方政府片面追求政绩等。持续的“双顺差”，虽然增加了央行货币政策调控难度，但也使我国的对外偿付能力大大增强，为后续的金融改革奠定了坚实的基础。

 

深化改革，简政放权，发挥市场调节的决定性作用（2008年至今）

 

    始于美国的此轮全球金融危机自2008年下半年以来对各国经济发展、特别是外经外贸产生了严重冲击，至今很多国家仍没有摆脱经济低迷的困境。这一时期，应对全球金融危机、刺激经济复苏成为各国的首要任务。我国外汇管理面临的国际和国内形势同样错综复杂，不同时期外汇管理的重点有所差异，但最终目标仍是促进国际收支平衡。

 

    2008年下半年，国际金融危机对我国经济运行，尤其是外贸和外资的冲击逐渐显现，下半年外汇净流入势头有所放缓。2009年，外汇净流入经历一季度的急剧下降后，于二季度开始持续上升。其中，2009年全年经常项目顺差同比下降32%；资本和金融项目顺差同比上升664%，“热钱”问题凸显。打击“热钱”、减顺差是2010和2011年外汇管理的重中之重。2010年2月开始，在全国多个省市开展了应对和打击“热钱”流入的专项行动；2011年又重点开展了对资本金结汇、短期外债等专项检查，以精准打击“热钱”，并出台了加强外汇业务管理的相关措施，通过对银行结售汇头寸、出口收结汇、短期外债、外商直接投资、境外上市、返程投资、外汇处罚等七个方面的临时性政策调整，合理引导跨境资金流动；2010年6月19日，央行重启人民币汇率形成机制改革，以进一步增强人民币汇率弹性，遏制热钱流入。国际收支顺差规模在2010年达到最高点，之后进入下降趋势，与GDP之比也持续下降。2011年整体保持“双顺差”格局，但总顺差同比下降19%。其中经常项目顺差与国内生产总值之比为2.8%，较2007年历史高点下降约7个百分点；跨境资本流动波动较大，由前三季度资本净流入同比增长62%转为第四季度净流出290亿美元。

 

    2012年之后，跨境资金流动呈现双向波动态势。2012年4月，银行间即期外汇人民币兑美元汇率浮动幅度由0.5%扩大至1%，2014年3月又进一步扩大至2%，人民币汇率逐步趋于均衡，表现为对汇率预期出现分化，汇率呈双向波动。国际收支开始进入经常项目顺差、资本项目逆差的新常态。2012年经常项目顺差，而资本和金融项目差。分季度看，跨境资金两头净流入，中间净流出。进入2013年，跨境资本流动重新大幅流入，分季度看呈V型走势，即“两头高、中间低”，全年资本和金融项目顺差2427亿美元。2014年一季度资本和金融项目顺差，而二季度转为逆差。这说明国际收支运行的双向波动增强，有可能出现阶段性的资金大幅流入或流出。为此，外汇管理工作转向防范跨境资金流动冲击的风险，主要是加强政策储备，既控流入，也防流出。

 

    随着人民币汇率趋于均衡合理水平，我国国际收支状况逐渐形成自主性平衡的新格局，即有顺有逆、顺逆交替，市场在调节国际收支平衡中发挥了决定性作用。为保持这种新格局，外汇局应进一步完善促进国际收支平衡的市场化体制机制。一是要继续深化汇率形成机制改革，扩大人民币汇率浮动区间，完成由“数量型调控”向“价格型调控”的转变。二是要加快推进经济发展方式转变，调整优化经济结构，扩大就业，以内部均衡促进外部均衡。三是要加强统计、监测、分析和预警，为防范跨境资金流动风险提供有力保障。四是要积极转变外汇管理理念，牢固树立“市场调节、均衡管理”的思想，增强市场在外汇资源配置中的决定性作用，有所为有所不为，相机抉择，灵活应对。五是要稳步有序地推进资本项目可兑换，为人民币国际化和跨境资本的自由流动提供广阔的发展空间。此外，其他经济金融管理部门应提高统计数据的透明度，坚持定期召开新闻发布会对数据进行政策解读，及时发布相关分析报告，合理引导和稳定社会预期，以解决信息不对称难题，有效消除市场失灵。

 

作者单位：国家外汇管理局国际收支司（交流）