“约束式放权”化解地方债风险

近日，国务院印发了《关于加强地方政府性债务管理的意见》(以下简称《管理意见》)，在五个方面规范了地方债的“借、用、还”。

总体上看，此次国务院印发的《管理意见》在内容上并未超出6月底颁布的《财税体制改革总体方案》和8月底通过的《新预算法》草案的范围，但在存量债务处理方式和后续融资等市场最关注的问题上，则做出了具体的说明。因此，可以认为，《管理意见》是中央处理地方债问题措施的细化与落地，描绘了未来地方债“借、用、还”的新路径。

在发行方面，未来地方政府将拥有适度的举债权限。这也是中央对地方的放权。但为了防止“一放就乱”， 《管理意见》在举债的规模和形式方面也做出了相对严格的限制。从这个意义上说，可称之为“有约束的放权”。限制规定主要包括以下几点：一是对债务发行采用限额管理，并规定债务限额由全国人大拟定，地方在发行债务时不得超过这一限额。根据目前的实际情况，预计2015年地方债务的发行总规模可能会限定在1万亿元左右。至于具体的发行方式是采用新增发行还是余额发行，在《管理意见》中并未予以明确。二是对发债所获资金的用途进行了严格的限定，规定新发行的地方债仅能用于公益性资本支出和适度归还存量债务，而三公消费和一般性支出则在严格限制之内。三是明确了债务偿还的原则，即中央政府“不兜底”，包括对存量债务。此外，《管理意见》还将债务指标纳入了地方政府的政绩考核，对债务的监管强度相对以往有增无减。

此前，笔者曾主张，未来地方债改革的总体思路应是“关门开窗”，实现地方债务的阳光化。从这个角度看，此次《管理意见》有关存量债务的两项表述特别值得关注：一是在《新预算法》允许的公益性支出的基础上，将地方债务的使用范围扩大至 了“可适度归还存量债务”。这意味着地方政府可以在限额范围内，以低利率新债置换以前的高利率存量债务，从而有利于降低地方政府的债务负担，化解地方债的风险。二是明确表示，“对于地方政府有偿还责任的债务，中央政府实行不救助原则”。这也就是说，无论是地方政府今后新发行的债务，还是全国各地方现有的20万亿元的存量债务，中央均不会直接为其“兜底”，以避免出现道德风险。总体来看，“时间换空间”仍然是中央处理存量债务的主要方式。

从对地方政府偿还债务的影响来看，尽管中央明确了“不兜底”原则，但并不会增加地方政府的偿债压力：一方面，《管理意见》明确了平台公司的政府融资功能将被剥离，使新增城投债受到严格限制，可以有效遏制地方债务的增加;另一方面，地方政府获得了更低利率的融资方式，会更倾向于通过发行地方债的方式来融资，在一定程度上可减轻地方政府的债务负担。根据笔者的测算，目前地方国企的股权价值和土地价值超过80万亿元，如果再考虑到《管理意见》将使未来新增“暗债”受到极大限制，爆发系统性债务风险的可能性应会大幅降低，存量债务的压力也会逐年减轻。

笔者认为，如果《管理意见》能够真正落实到位，还会对市场利率产生影响。目前，房地产和平台公司两个部门的市场融资利率最高。步入“后地产时代”的房地产行业，目前的增长已呈趋势性放缓，其资金吸纳能力的减弱，将会带动融资利率有所下行;而《管理意见》的出台，则剥离了平台公司的融资功能，使平台公司不能再“无序融资”，加之低利率的地方债将逐步替换存量债务，这部分利率也将逐步下行。可以预期，这将导致未来整体市场利率的趋势性下行，从而可为经济转型营造良好的条件。