今年是《行政许可法》生效实施十周年。十年来，对《行政许可法》是否超前虽然多有议论，但不可否认的是，《行政许可法》对树立甚至加强行政许可法制意识，规范办理行政许可，维护当事人权益，促进经济社会发展和公平正义，做出了积极的巨大贡献，再次证明了法制推动改革的关键作用。外汇管理行政许可在这十年中也取得了革命性的进展，许可项目减少七成以上，程序日益规范科学，材料和要求简洁透明，在涉外经济健康发展方面发挥了积极的促进作用。

 

根据《行政许可法》，行政许可是指行政机关或者依法具有公共事务管理职能的组织，根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。其特点一是许可主体只能是行政机关和依法具有公共事务管理职能的组织，其他事业单位和商业机构不构成许可主体；二是先申请后许可，没有申请不是行政许可；三是公民、法人或者其他商业组织，未经行政机关或者具有公共事务管理职能的组织许可，无论这种许可是以登记、备案还是核准、审核等方式实现，均不能从事某一特定交易行为；四是行政机关和具有公共事务管理职能的组织，对其他行政机关或者其直接管理事业单位内部人事、财务、外事等事项的审批，不属于行政许可，如国务院对各部门、中央机关对地方政府申请的审批、行政机关内部人事或者财务审批等，属于非行政许可审批，不适用《行政许可法》的规定；五是行政机关可以根据法律、行政法规规定，将自己的行政许可权委托其他行政机关行使；具有公共事务管理职能的组织不能委托其他组织行使行政许可权。行政机关取消自己的行政许可后交由商业机构办理，不属于行政许可。

 

 

过去，改革开放不够，市场经济不发达，市场主体对外交往少，业务交易无论是数量还是范围和方式等，对外汇管理政策都不敏感。外汇管理实施严格的行政许可制度，对经济社会发展影响也小，内生改革动力不足，一直保持较多的行政许可项目，最多时有80多项。随着改革开放和经济日益融入全球化，特别是2001年加入WTO以来，市场化程度逐渐加深，无论是对外交往产生的横向国际比较，还是内部市场要求的效率提高，都对行政许可制度提出改革要求。为此，外汇管理行政许可项目自2002年以来共分六批次取消61项，占全部行政许可项目的七成多，今年2月份刚宣布又取消4项，目前尚保留18项。

 

分析外汇管理行政许可项目设立原因，除上述情形外，主要是传统思维、路径依赖、市场机制不发达、推动改革、防范风险等。计划经济时代因外汇资源有限，需要集中和计划使用，供给不足导致行政许可成为必然和无奈选择；后虽然改革开放，但因市场经济不发达和机制不完善，传统思维和路径依赖稍占上风，正面清单管理模式使得行政许可制度得以长期延续，甚至一些交易项目的放开都要以行政许可方式推动；加之危机时代出于防范风险需要，使得行政许可之手挥之不去。但从中却可以看出，行政许可适应了不同时期形势需要，分别发挥了积极作用。如有效集中使用外汇资源、推动改革促进涉外经济发展、防范外汇收支风险、抵御和应对危机冲击等。当然，无论是评价外汇管理还是行政许可制度的作用，都需要放在对应的历史时期相对分析。简单地定性认为有效或者无效，都会存在一定问题。从实证的角度看，不管是有效还是无效，都有不同的案例予以验证。如人民币汇率水平在大陆和香港两地长期存在差价以及人民币汇率所谓“内贬外升”现象，从另一侧面说明在有管理的浮动汇率制度下，一些为加强和规范外汇市场基础设施建设的行政许可，一定程度发挥了干预外汇市场的作用。但这既说明行政许可有效，也说明行政许可割裂了市场的正常传导机制，具有一定负面作用，需要慎用。

 

随着改革开放和市场化程度逐渐加深，行政许可对市场交易行为和规则的负面效应愈发明显，其带来的成本，特别是预期的不确定性，对交易影响逐渐加大，大家对调整行政许可制度，促进贸易投资便利化要求愈来愈高。尤其是WTO和TPP等，对金融服务便利化提出了更加自由化的要求，外汇管理行政许可制度迫切需要做出回应，便利市场主体站在更高的平台上参与国际规则的制定和竞争。此外，越来越多的交易许可，超出了审批者的能力范围，也容易被规避。对此，外汇管理行政许可逐渐从事前向事后、从审批向监测、从正面清单向负面清单过渡，加大了清理取消的力度。从清理取消过程看，先后经历了四个阶段。一是取消还是保留的争论，因认识和经济发展阶段等原因，相当部分行政许可得以保留；二是审批和登记的权衡，随着市场化程度加深，更加便利的登记制度逐渐取代审批；三是登记从事前向事后的转变，促进了便利化；四是外汇局将登记移交银行办理。这四个阶段反应了随着市场经济的发展，大家的认识程度也不断深入和提高。目前，外汇管理行政许可制度正处於从第三阶段向第四阶段过渡时期，外汇管理行政许可制度改革值得期待。

 

当前，中国正处于新一轮改革开放关键时期。从国际上看，美国等主导的跨太平洋伙伴关系协定以及中美贸易投资保护协定等，对当前国际贸易投资规则提出了更为广泛和高标准的要求，包括金融服务自由化，从内容上看相当于重塑全球或者区域经贸规则。从国内看，稳增长、调结构、促转型进入关键阶段，要求继续深化改革，充分发挥市场的决定性作用。无论是适应国际规则变化，站在更高历史平台上参与国际竞争，还是推进新一轮改革开放，都需要继续推进简政放权，进一步取消下放行政许可，重规则、重机制，使监管更有效率、更加公平。对外汇管理行政许可来说，要充分抓住历史机遇，加快推进资本项目可兑换，以“取消下放为原则，保留为例外”为指导思想，只要利于参与国际竞争，利于调结构促转型，利于经济发展，都要坚决研究取消。同时要在宏观审慎监管框架下，研究、制定能够促进国际收支平衡、防范国际金融风险的新的替代监管措施，以避免行政许可取消后出现大规模难以调控的系统性外汇收支风险。