在稳步实施资本项目可兑换的过程中，资本项目便利化是一个需要予以积极关注和持续推进的方面。在整体上，外汇管理需要在管理边界上予以适时调整，适当收缩边界，紧紧扣住核心职责；在部门配合上，应逐渐建立以我为主，积极动态配合有关部门工作的机制，避免僵化配合；在技术上，适度扩大行政许可所涉外围资料提交时间的自由度。

 

合理界定管理边界

 

从性质看，外汇管理是众多行政管理中普通的一项。既然是行政管理，就会对人们的经济行为产生影响。这影响既有积极的一面，也有消极的一面。从大的方面讲，外汇管理的积极影响是促进国际收支基本平衡，防范经济风险；消极影响是会扭曲涉汇主体的经济行为，增加社会的交易成本。因此，我们要厘清外汇管理的管理边界，以实现有效监管。

 

关于确定外汇管理的边界问题，外汇管理的政府职能部门应认真按照2011年11月国务院召开的“深入推进行政审批制度改革工作电视电话会议”的精神开展工作，即坚持市场优先和社会自治原则：凡市场机制能够有效调节的，公民、法人及其他组织能够自主决定的，行业组织能够自律管理的，政府就不要设定行政审批；凡可以采取事后监管和间接管理方式的，就不要再搞前置审批。在确实能够实现外汇管理目标的条件下，外汇管理部门必须始终如履薄冰，充分评估管理的成本问题。外汇管理客观上会对资金的流动产生较大的影响，监管部门必须对由于外汇管理造成的经济扭曲的程度有充分的认识。

 

优先推动跨国集团公司的资本项目便利化

 

在管理对象上，外汇管理可以先行给予跨国集团公司一定的便利度，先行推动企业集团可兑换进程。只有给予企业充分的资金调度权，才能推动跨国企业进一步做大做强。实际上，现在僵化的管理体制给我国企业参与世界竞争造成了不少的障碍。与发达国家相比，我国企业要参与境外大型项目的难度不仅来自于市场，而且还来自于我们的行政管理：发达国家企业参与境外投资，只需考虑项目是否可能达到或超过设定的最低利润率目标；而我们的企业，根据现行的境外投资管理，还需要得到境外投资管理部门的审批。正是部分考虑到这个原因，外汇局改革了现行的境外投资外汇管理体制，主动放弃了境外投资外汇资金来源审核和境外投资购付汇核准，代之以境外投资外汇登记制度。实际上，在全面实现资本项目可兑换之前，必须充分培育中国的真正大型跨国公司。而要使我们的企业真正实现国际化，就必须给予企业跨境资本调动充分的自由度，实现跨国公司内部的可兑换。实际上，跨国公司集团内部的可兑换，可以为我们提供监测、监管的宝贵经验，也符合主体监管的思路。

 

关于跨国公司的资金调度问题已取得了一定的进展。现行规定允许中外资跨国公司开展境内外汇资金集中运营，将资本金账户和经常项目账户资金以委托贷款的方式在境内成员公司间互通有无。但企业追求的是资金效率，它不分经常项目账户还是资本项目账户，也不分境内资金和境外资金。而外汇局设置账户管理的一个重要原因是便利自身进行外汇管理。这种分割管理模式造成了企业的资金效率损失。这实际上也是导致我国大陆地区尚无法真正产生国际金融中心的重要原因。下一步，为适应造就我国内地国际金融中心的需要，即使整体上仍未实现资本项目可兑换，也必须推动企业集团内部的可兑换。虽然推动企业集团内部的可兑换，存在一定的风险，但这却是我国进一步推动对外开放上层次、上水平的必由之路。在没有实现企业集团内部可兑换之前，外国来华投资为了规避我国的管制，必然会将资金中心设置在境外，而境内的外商直接投资只能仅仅是其全球投资战略的一个环节，不可能形成以我国为基地的全球投资战略摆布。对我国的企业来说，也始终会因此无法提高资本运营效率，只能单纯以生产经营为收入的主要来源，无法成为真正的跨国公司。因为，真正的跨国公司，其相当一部分收益来源于全球的资产摆布和投资收益。

 

构建新型的合作共享机制

 

一是程序性操作审核业务交由银行直接办理。随着电子化和网络化程度的不断提高，以及内控制度的逐渐完善，资本项目外汇业务操作日益规范。因此，目前由外汇局进行的部分程序性操作完全可以交给银行办理，而将自身的精力更多集中在需要一定人力判断和需要行使一定自由裁量权的业务上来。这样做并不会造成太大的风险，更重要的是可以简化企业的办事程序，更大程度地推进便利化。

 

二是改变收集公共信息的方式和思路。即外汇管理部门不再通过管理对象逐笔登记或报告来获取公共信息，而是通过改进技术手段直接从相关管理部门获取。相应，外汇局应放弃求大求全的信息需求管理思路。因为如果追求数据的大而全，必然会要求逐笔报告，并会因数据质量问题进一步加强管理措施，不利于推动资本项目管理的便利化。我们的核心数据应始终围绕资本项目下的跨境资金流动。

 

三是在管理程序上赋予外汇局一定的独立性，以改变现行被动适应其他部门管理要求的情况。在现行管理中，一个大的问题是外汇局的审核材料会较多涉及其他部门（如主管部门和税务等）的审核材料（许多材料不一定是核心材料）。如果其他部门审批拖延，就会造成外汇局无法及时予以核准，给市场主体造成是外汇局的行政行为影响了其业务开展的印象。客观上，这是外汇局在僵硬配合其他部门，在一定程度上承担了催促市场主体履行其他部门要求的职责。而各相关部门既要互相配合，也要各司其职。有理由相信，审核权限相对独立后，其他部门仍会有手段和方法督促市场主体遵守本部门的规定。在实际实施中，为加强风险管理，可以将相关审核材料和情报信息抄送相关主管部门，仍由这些部门自己去管理。退一步讲，即使外汇局先行给予批复，也可以在相关的说明中要求企业在最终汇出入资金时需要备齐其他部门的审核材料。这样，外汇局的工作就可以免受其他部门的牵制，也有利于推动资本项目的便利化。

 

分类管理相关材料

 

目前，规范外汇业务操作的基本方法是为每一项外汇业务制定一项操作规程，详细规定每项具体业务应留存的材料及应审核的要点。这对于规范外汇局和银行的外汇业务操作确实起到了积极的作用。但这种方法也存在一定的弊端。因为外汇业务的种类是不断出新的，外汇局几乎无法将这些业务列举穷尽，因而也就无法为所有业务逐项制定操作规程。这会使银行和外汇管理机构因某些业务没有操作规程而无法办理，也就是合理不合法。外汇局不得不因此频繁应对个案审批。

 

为摆脱大量的个案审批，可以将现行的行政许可材料分成核心材料和外围材料。核心材料，是重要的真实性材料证明，在一般情况下是必备材料；外围材料，是涉及真实性材料的佐证材料，可以在一定条件下以相似材料替代，必要时甚至可以免于提供。

 

我国的金融业发展还相对落后，其中的一个表现就是金融创新不够。管理中存有过度管制的惯性思维，认为法规没有明确允许的行为就是不允许，就不能做。如果按照这种思维模式去管理，许多金融创新就很可能被扼杀在摇篮中。一般而言，金融创新业务的出现应先于相应的管理规定，即所谓存在决定意识。如果管理者对创新业务本身在没有足够了解和对其产生的利弊深入调查前，即以现有规定未明确允许为由予以限制，则会使金融创新受到极大阻碍，不利于我国金融业的发展。因此，在风险可控的情况下，可以在一定地区或在给予一定额度的情况下，允许市场主体逐步开展法规尚未予以明确规定的业务，待业务发展到一定程度后再视情况进行规范。这样就可以为金融创新提供一个良好的外部环境，从而促进金融业的发展，同时风险也有限。

 

（本文仅代表个人观点）

 

作者单位：国家外汇管理局资本项目管理司